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Die Regulierung der Medienkonzentration in Europa

Konzentration und Meinungsmacht sind nur zwei Schlagworte in der Debatte um europäische Medienmärkte. Die freie Zirkulation von Gütern - auch Presseprodukte - ist Ziel der EU und erleichtert Medienunternehmen europaweit zu agieren. Wie kann die EU mediale Pluralität gewährleisten und eine zu starke Medienkonzentration verhindern?

Die Medien zwischen Kunst und Kommerz

Um die Regulierung der Medienkonzentration in Europa zu verstehen, muss man sich die beiden grundlegenden Funktionen der Medien vor Augen führen. Auf der einen Seite bilden die Medien und die mit ihnen verbundenen Dienste wichtige Wirtschaftsgüter, deren Bedeutung für den Markt insgesamt zunimmt.

Digitalisierung, Internet-TV und Online-Dienste lösen die örtlich und zeitlich gebundene Mediennutzung auf.
Foto: stock.xchng

So geht zwar die Nutzung der Zeitungen als klassisches Medium zurück. Zugleich steigt aber die Nutzung neuer Medien, allen voran die des Internets. Dies gilt insbesondere für Jugendliche, die bereits täglich mehr Zeit im Internet als vor dem Fernseher verbringen. Durch die neuen Medien und den mit ihnen verbundenen vielfältigen neuen Geschäftsmodellen hat sich ein schneller, dynamischer Medienmarkt mit hohen Gewinnpotentialen entwickelt.

Neben ihrer Funktion als Wirtschaftsgut sind die Medien zugleich aber auch ein essentieller Teil des kulturellen Lebens, insbesondere in ihrer Funktion als Faktor der politischen Willensbildung. Aus dieser Janusköpfigkeit der Medien zwischen "Kunst und Kommerz" folgen zwei unterschiedliche Funktionen der Medienkonzentrationskontrolle, die zu einer Zweigleisigkeit der Kontrolle der Medienkonzentration führen: Die Konzentrationskontrolle muss zum einen die Kontrolle wirtschaftlicher Macht gewährleisten. Dies erfolgt mittels des klassischen Kartellrechts, wofür der Bund die Gesetzgebungskompetenz besitzt. Ebenso wichtig ist aber die Kontrolle von Meinungsmacht, wofür die Kompetenz wiederum bei den Ländern liegt. Die Zweigleisigkeit der Kontrolle ist nicht nur wegen der gesplitteten Kompetenzen, sondern auch deshalb erforderlich, weil wirtschaftliche Macht und Meinungsmacht zwar zusammenfallen können, aber nicht zwingend müssen. So ist es vorstellbar, dass ein Unternehmen, welches am Markt keine beherrschende Stellung besitzt, gleichwohl Meinungsmacht innehat, etwa weil es auf vielen Märkten präsent ist und sich hieraus insgesamt eine dominierende Stellung des Unternehmens ergibt (so genanntes Cross-Ownership-Phänomen). Darüber hinaus wird der Fall, dass ein Unternehmen, welches bereits auf vielen Medienmärkten präsent ist, nunmehr auch ein Rundfunkunternehmen gründet, ebenso wenig vom Kartellrecht erfasst wie der Fall des inneren Wachstums eines Unternehmens. In diesen Fällen kommt dem spezifischen Medienkonzentrationsrecht eine besonders wichtige Bedeutung zu.

Hinzu kommt, dass die Konzentration der Medien sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene kontrolliert wird. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung erlaubt der Europäischen Gemeinschaft allerdings nur eine Tätigkeit in denjenigen Bereichen, in denen ihr die Mitgliedstaaten als "Herren der Verträge" entsprechende Kompetenzen zugewiesen haben. Der Europäischen Gemeinschaft steht hingegen keine "Kompetenz-Kompetenz" zu.[1] Das bedeutet, die Europäische Gemeinschaft darf nicht beliebig auf denjenigen Gebieten tätig werden, auf denen aus ihrer Sicht Handlungsbedarf besteht, sondern nur dort, wo ihr die Mitgliedstaaten ausdrückliche Kompetenzen zugewiesen haben.

Da die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft weder im Rundfunkbereich noch im Pressebereich ausdrückliche Kompetenzen übertragen haben, stellt sich die folgende Frage: Wie sind die Zuständigkeiten in diesen Bereichen zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft aufzuteilen? Die Kompetenz der EG beschränkt sich hierbei auf den wirtschaftlichen Aspekt der Medien. So stellt die Veranstaltung von Rundfunk eine grenzüberschreitende Dienstleistung dar, auf welche die Dienstleistungsfreiheit des EG-Vertrages Anwendung findet. Presseprodukte unterfallen der Warenverkehrsfreiheit des EG-Vertrages. Die Grundfreiheiten des EG-Vertrages dienen dem wirtschaftlichen Ziel, innerhalb der Europäischen Union einen Binnenmarkt zu etablieren, in dem ein freier Austausch von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital stattfindet. Zu diesem Zweck werden Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedstaaten abgebaut. Für Medienunternehmen wird es damit leichter, auf dem europäischen Medienmarkt tätig zu sein.

Da Rundfunk und Presse zugleich wesentliche Elemente des Kulturlebens in den Mitgliedstaaten bilden, setzt der Kulturartikel des Art. 151 EG, der die Kulturkompetenz bei den Mitgliedstaaten belässt, der Regelungskompetenz der EG im Medienbereich Grenzen. So folgt bereits aus dem Wortlaut von Art. 151 EG, der von den "Kulturen der Mitgliedstaaten" spricht und nicht von einer einheitlichen europäischen Kultur, dass Art. 151 EG keine Kompetenz der EG im Kulturbereich begründet, sondern diese vielmehr bei den Mitgliedstaaten sieht. So verbietet der Kulturartikel der Gemeinschaft, im Medienbereich harmonisierende Regelungen zu erlassen, die ihrem Schwerpunkt nach die kulturelle Seite der Medien berühren, ausgenommen davon sind bloße Fördermaßnahmen. Die EG ist damit ausschließlich für die wirtschaftlichen Aspekte der Medien zuständig. Sobald die kulturelle Seite der Medien betroffen ist, liegt die Zuständigkeit bei den Mitgliedstaaten.

Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rundfunkrechtsprechung stets deutlich gemacht, dass es den Rundfunk als einen wesentlichen Bestandteil des kulturellen Bereichs betrachtet.Bereits im so genannten 1. Fernsehurteil von 1961 beschreibt das Bundesverfassungsgericht den Rundfunk als "auch kulturelles Phänomen".[2] Zugleich sieht das Verfassungsgericht aber auch die wirtschaftliche Dimension des Rundfunks.[3] Die der zweifachen Funktion der Medien geschuldete Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auf der einen und der EG auf der anderen Seite führt dazu, dass im Medienbereich jeweils für den Einzelfall festgestellt werden muss, welche Ebene zuständig ist, wobei insbesondere auf Ziel und Zweck sowie den objektiven Schwerpunkt der jeweiligen Maßnahme abzustellen ist.

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