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Wer sind die Bürger Europas?

Die gesetzlichen Regelungen der Staatsbürgerschaft variieren innerhalb der Europäischen Union zur Zeit auf dramatische Weise. Will man die Unionsbürgerschaft ernst nehmen, muss man sich darauf einigen, wer die zukünftigen Bürger Europas sein sollen.

Unionsbürgerschaft und Freizügigkeit innerhalb von Europas Grenzen

Gerüchten zufolge bewegte der spanische Premierminister Felipe Gonzáles Ende 1991 während der abschließenden Verhandlungen zum Maastrichter Vertrag die anderen Regierungschefs dazu, die europäische Unionsbürgerschaft einzuführen. Angeblich soll Gonzáles darauf hingewiesen haben, dass sich die ehrgeizigen Ziele der Wirtschafts- und Währungsunion den Wählern nur verkaufen ließen, wenn diese sich als Bürger Europas verstünden.

Wer sollen die zukünftigen Bürger Europas sein?
Foto: AP

Als Werbemaßnahme für die europäische Integration war die Unionsbürgerschaft ein trauriger Fehlschlag. Nicht nur, dass zunächst die Dänen den Maastrichter Vertrag per Referendum ablehnten – noch dreizehn Jahre später wurde der Versuch, die politische Integration durch einen Verfassungsvertrag zu konsolidieren, von Franzosen und Holländern verworfen. Anscheinend hatte Felipe Gonzáles sich geirrt: Die meisten Bürger in Europa sind nicht gewillt, Bürger von Europa zu werden, und sie betrachten die Zumutung, politische Loyalitäten und Identitäten von der nationalen auf eine übernationale Ebene zu verlagern, mit großem Misstrauen. Die Europapolitiker wurden sich dessen rasch bewusst. Im Amsterdamer Vertrag von 1997 bekräftigten sie, dass "die Unionsbürgerschaft die nationalen Staatsbürgerschaften ergänzen, nicht ersetzen" soll, und dass "die Union die nationalen Identitäten ihrer Mitglieder respektiert". Den europäischen Gesetzen zufolge entscheidet die Union demnach nicht darüber, wer ihre Bürger sind. Stattdessen leitet sich die Unionsbürgerschaft direkt aus der Staatsbürgerschaft in einem der Mitgliedsländer ab.

Demokratisch organisierte Staatsbürgerschaft soll Bürger befähigen, eine Regierung zur Rechenschaft zu ziehen. In dieser Hinsicht genügt die Unionsbürgerschaft demokratischen Ansprüchen kaum. Das wichtigste mit ihr einhergehende Recht ist das Stimmrecht bei der Wahl zum Europaparlament, aber dieses Parlament ist keine souveräne gesetzgebende Institution. Der wahre Wert der Unionsbürgerschaft liegt nicht in den Rechten, die der Bürger den europäischen Institutionen gegenüber hat, sondern in jenen Rechten, die er anderen Mitgliedsstaaten gegenüber genießt. Die Unionsbürgerschaft verbietet es nationalen Regierungen weitestgehend, die Staatsangehörigen anderer EU-Länder zu diskriminieren. Der wirklich bedeutende Einfluss der Unionsbürgerschaft liegt also in ihrem Beitrag zur Schaffung eines gemeinschaftlichen Raumes, innerhalb dessen sich Bürger über nationale Grenzen hinweg bewegen können, ohne dabei Rechte einzubüßen. Als sich im Jahr 2004 zwölf Regierungen gegen eine Öffnung ihrer Arbeitsmärkte für Bürger neu hinzukommender EU-Staaten entschieden, und als Österreich, Deutschland und Dänemark im Mai 2006 für die Beibehaltung dieser Regelung stimmten, kam das einem Bruch mit einem der zentralen Prinzipien der Unionsbürgerschaft gleich.

In ihrer gegenwärtigen Form ist die Unionsbürgerschaft also durch zwei Hauptmerkmale geprägt. Sie leitet sich aus der Staatsbürgerschaft in einem der Mitgliedsländer ab, und sie garantiert freien Zugang zu den anderen Mitgliedsländern. Die Architekten der Europäischen Verträge haben allerdings übersehen, dass es zwischen diesen beiden Aspekten eine inhärente Spannung gibt, wie die folgenden vier Beispiele veranschaulichen sollen:

Während der 1990er Jahre bot Italien einer großen Anzahl von italienischstämmigen Südamerikanern die italienische Staatsbürgerschaft an, ohne dass diese ihren Wohnsitz nach Italien verlegen mussten. Viele der Argentinier und Brasilianer, die daraufhin ihre italienischen Wurzeln entdeckten, waren aber weniger an der italienischen Staatsangehörigkeit interessiert als an einem europäischen Pass, den sie benutzten, um nach Spanien, England und sogar in die USA zu emigrieren. Italien ist übrigens nicht das einzige EU-Land, das die Möglichkeit des extraterritorialen Zugangs zur Unionsbürgerschaft vorsieht. Sieben der alten und alle der neuen Mitgliedsstaaten erlauben es ihren Emigranten, die Staatsbürgerschaft von Generation zu Generation weiterzugeben, ohne dass ein Wohnsitz im Herkunftsland nachgewiesen werden müsste.

Im Jahr 2004 bestätigte der Europäische Gerichtshof das Bleiberecht von Man Levette Chen, einer chinesischen Mutter, in Großbritannien. Frau Chen hatte ohne ordentliche Aufenthaltsgenehmigung in England gelebt. Zur Entbindung ihres zweiten Kindes war sie nach Belfast gereist, weil in der Republik Irland nach damals geltendem Recht die irische Staatsbürgerschaft jedem zustand, der auf der Insel, Nordirland eingeschlossen, zur Welt kam. So wurde Chens Tochter irische Staatsangehörige und Bürgerin der Europäischen Union, woraufhin ihrer Mutter – als Sorgeberechtigter einer Unionsbürgerin – ein Anspruch auf das Bleiberecht in England zukam. Kurz nach dieser Entscheidung wurde die automatische Vergabe der irischen Staatsbürgerschaft an alle in Irland geborenen Kinder allerdings per Referendum abgeschafft. Die Wähler fürchteten sich vor "Gebärtouristinnen" aus Drittstaaten.

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