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Politique européenne de sécurité et de défense

La politique étrangère commune à l'ensemble de l'UE est de plus en plus liée à une volonté de jouer un rôle de premier plan sur la scène internationale. Quels sont les objectifs de la politique de sécurité au niveau européen ? Qu'en pensent les citoyens ?

Quand les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne fêteront le 50e anniversaire de la signature des traités de Rome, le 25 mars 2007, sous présidence allemande, la communauté des Six aura plus que quadruplé le nombre de ses membres ; elle aura élargi ses champs d'intervention politique à tous les secteurs de la vie quotidienne de ses plus de 480 millions de citoyens.

L'intégration, la stabilisation et l'intervention forment les pilliers de la politique de sécurité et de défense de l'UE.
Photo: stock.xchng

La politique de défense et de sécurité, justement, est un terrain où l'Europe des origines échoua dans le cadre classique ; mais celle-ci n'en était pas moins ancrée, plus que toute autre, dans le processus de construction tel qu'il était conçu d'une Europe organisée et restait marquée par la « contradiction entre les représentations de l'immédiat après-guerre et du passé »[1] ; elle a gagné en signification et en dynamique du fait des mouvements tectoniques de l'ordre international allant de pair avec la fin du conflit Est-Ouest, un phénomène qui s'est encore renforcé au tournant du siècle. Durant les années qui précèdent l'Union européenne, sur les plans de la politique étrangère et de sécurité, a réalisé des avancées majeures dans un cadre planétaire spectaculairement mouvant. Appuyée sur les décisions des sommets de Cologne, Helsinki et Feira[2], elle a adopté une conception large de la sécurité, conjuguant par-dessus les piliers et à partir des missions de pacification des dernières années les volets civil et militaire ; elle a déroulé les phases d'un ambitieux projet de politique de sécurité et de défense combinant les facteurs institutionnels et opérationnels ; elle doit pouvoir assurer de façon autonome toutes les missions inscrites dans un cadre restreint : de la prévention à la maîtrise des conflits.

Reste qu'une politique extérieure commune de l'UE rencontre depuis des années dans l'opinion européenne une large approbation et que les Européens lui associent de manière croissante un rôle planétaire. Les citoyens de l'Europe construite étant encore plus ouverts en matière de politique de défense et de sécurité ; alors que la nouvelle tendance va parallèlement, surtout dans les pays traditionnellement atlantistes – Allemagne, Italie, Pologne - dans le sens d'un soutien amoindri à l'Alliance atlantique, ce qui correspond à une chute continue et dramatique de la demande de direction américaine[3]. Mais si ce consensus correspond à une demande de plus d'intégration dans le secteur traditionnellement interétatique de la politique sécuritaire et tranche de la sorte sur les développements récents en Europe, les représentations des citoyens demeurent plutôt vagues quant au contenu de cette revendication, excepté l'assentiment assez abstrait à une démocratisation coïncidant avec les priorités stratégiques annoncées lors du sommet euroaméricain de Vienne en juin 2006[4].

L'histoire de la politique extérieure et de sécurité de l'Europe se caractérise par un fait : les attentes ont rarement pu coïncider avec les capacités disponibles : institutions, instruments et ressources.[5] Ce qui vaut en particulier pour les attentes liées au traité de Maastricht (1993) mais noyées dans le sang durant les quatre guerres pour l'hégémonie politique et ethnique dans l'arrière-cour de l'Europe déclenchées par Belgrade durant les années 1990. Alors que l'écart entre les attentes et la capacité se réduisait à la fin de la décennie passée dans la mesure même d'une baisse des premières, il recommença à se creuser avec l'ambition ancrée dans la déclaration franco-britannique de Saint-Malo du 4 décembre 1998[6] et reprise lors du sommet de Cologne d'une politique de sécurité et de défense commune. Après quelques progrès institutionnels et opérationnels, les « Trois Grands », c'est-à-dire l'Allemagne et la France, d'une part, et puis la Grande-Bretagne secondée par une politique américaine de divide et impera, de l'autre, allaient clairement délimiter la marge de manœuvre pendant la crise irakienne : pas la moindre intervention autonome de l'UE. Par ses dimensions, la crise rappelait à maints égards les disputes sur la dislocation de la Yougoslavie quand les puissances européennes avaient cru défendre au mieux les intérêts de l'Europe en préservant leur souveraineté nationale respective.

Fidèles au principe en vertu duquel les crises sont une partie intégrante majeure de la construction européenne, les échecs étant source d'ambitions nouvelles, les chefs d'État et de gouvernement de l'UE allaient proclamer en décembre 2003 une stratégie commune qui décrivait « nécessairement » l'Union européenne en tant qu' « acteur planétaire », prêt à « assumer ses responsabilités dans une politique mondiale de sécurité et un monde à terme meilleur »[7].

Siégeait parallèlement la Convention européenne sur la constitution. Depuis l'entrée en vigueur de l'Acte unique (1987), la poursuite du processus inauguré avec les traités de fondation est restée un moteur puissant de la construction européenne. Certes, le projet de constitution[8] adopté par les chefs d'État et de gouvernement et récusé par voie de référendum en France puis aux Pays-Bas n'aurait pas éliminé les tensions politiques inhérentes à l'Europe des 25, non plus qu'il n'aurait liquidé l'architecture compliquée des piliers de l'institution. Mais l'abolition de la présidence tournante et l'instauration d'un ministère des Affaires étrangères réunissant les fonctions à cet égard de la Commission et du Conseil, de même que l'établissement d'un corps diplomatique européen auraient largement contribué à combler l'écart toujours marqué entre les attentes et la capacité, à optimiser l'action dans les domaines des Affaires étrangères et de la Défense, compte tenu des instruments très divers en matière de diplomatie, de sécurité, de défense, de développement et de politique commerciale sur le continent.

Approches sécuritaires

L'histoire de la construction européenne a toujours été également celle d'un processus sécuritaire limité à la région ; d'un processus encadré dans les institutions de l'Europe qui a négligé pendant plus de trois décennies les volets militaire et de défense de la politique sécuritaire.[9] L'UE est en ce sens un sous-système de l'ordre international, en tant que seul et unique dispositif régional fonctionnant conformément au chapitre VIII de la Charte des Nations unies. Les bouleversements de l'ordre mondial entraînaient ici une promotion déterminante et la perspective a été continûment élargie. Le mot d'ordre de la guerre froide, c'était la sécurité par l'intégration ; dans les années 1990, l'UE allait, sans pour autant remettre en question ses principes mais sans non plus adapter fondamentalement son appareil sécuritaire, initier une politique centrée sur le voisinage de stabilisation et d'association. L'échec dans les Balkans fit émerger une volonté, à la fin des années 1990, d'assumer en tant que « superpuissance »[10] interétatique et par delà les limites du continent des missions d'ordre, avec un large arsenal civil et militaire à la disposition de la politique étrangère et de sécurité ; il s'agissait de mobiliser les potentiels politique, économique et militaire des États membres par-dessus les piliers au service d'une action sur le monde, de dépasser le caractère stratégiquement parfois insulaire, sinon isolationniste de l'UE. Aujourd'hui ces trois approches très différentes en termes de sécurité perdurent quand elles ne se superposent pas. L'histoire de l'Europe qui a dans ses soubassements fondé la construction européenne marque donc les mentalités, les institutions et les politiques de l'UE[11].

La sécurité par l'intégration

Après l'échec de la Communauté européenne de défense à l'Assemblée nationale française en août 1954, la construction européenne se fonda sur une approche de la sécurité tournée vers l'intérieur : c'était le principe de l'enveloppement appliqué à l'Autre, c'est-à-dire à l'Allemagne vaincue, et de sa propre imbrication par réticularisation des économies nationales qui allait si loin que la résolution de divergences d'ordre politique ou économique par la violence finit par devenir inconcevable. L'Europe, abritée sous le parapluie américain, allait fortement prospérer, alimenter la communauté transatlantique en reconstruisant des sociétés démocratiques et en approfondissant son processus de construction interne, monter en puissance civile à prendre au sérieux sur la scène mondiale. Du point de vue des alliés européens, l'Amérique garantissait « un cocon pseudo-pacifiste où l'âme des Européens deux fois blessée par une guerre mondiale se trouvait bien »[12]. La matérialisation des objectifs avancés dans les traités – union des peuples européens, progrès économique et social des États, amélioration constante des conditions de vie et d'emploi – aura contribué à faire du programme de la génération des fondateurs une réalité vécue au moment de la révolution de 1989 : la préservation de la paix et des libertés sur le continent européen.

Alors que le principe de la sécurité par l'intégration avait dans une certaine mesure pour conséquence une réassurance sécuritaire à l'intérieur, la zone de paix, de stabilité, de droit et de prospérité exerçait une attraction immense sur les pays voisins. L'UE trois fois élargie pendant la guerre froide[13] et à nouveau en 1995[14] eut à s'interroger : comment préserver les liens de solidarité à l'intérieur et consolider la sécurité tout en devenant un acteur planétaire ?
L'UE se focalisant en premier lieu, au plan sécuritaire, sur les voisins immédiats à l'Est de l'Europe.

Projection sécuritaire par la stabilisation et l'association

L'élargissement à huit pays de l'Europe centrale et orientale ainsi qu'à Malte et Chypre en mai 2004 doit être en définitive interprété en tant que réponse sécuritaire aux bouleversements consécutifs à la fin du conflit Est-Ouest et à la dislocation de l'Union soviétique[15]. De la sorte, on pouvait d'abord répondre aux réserves émises par une majorité des États d'Europe centrale et orientale vis-à-vis de l'Allemagne et de la Russie. Il était en outre possible de soutenir par ce biais le processus politique, économique et culturel de façon à ce que des systèmes autoritaires, centralisés et planificateurs, se transforment malgré l'inconsistance éventuelle des partis en démocraties vivantes, en sociétés ouvertes, en économies dynamiques qui contribuent avec leur volonté de performance, leur flexibilité et leur mobilité au progrès économique de toute l'Europe[16]. C'est ainsi que les voisins d'autrefois sont devenus les partenaires intégrés d'aujourd'hui qui travaillent avec les anciens membres à la stabilisation du nouveau voisinage dans le cadre d'une UE puissance de paix. Le modèle des années 1990 continuant de s'appliquer à l'égard des nouveaux voisins : étroite coopération en échange de réformes politiques et économiques pour qu'émerge au-delà des frontières de l'UE une zone de stabilité et de prospérité.

L'application du principe sécurité contre élargissement va se poursuivre avec l'adhésion sous conditions de la Roumanie et de la Bulgarie au 1er janvier 2007, de même que vis-à-vis de la Croatie, des Balkans occidentaux et de la Turquie. Mais cet instrument très efficace pour créer de la stabilité chez les voisins immédiats – perspective d'adhésion aux institutions européennes - ne se heurte pas seulement à une vague de critique montante dans une partie de l'opinion européenne[17], il touche apparemment aussi à ses limites. La question centrale de la Politique Européenne de Voisinage (PEV), ébauchée une première fois en mars 2003 et concrétisée en mai 2004, est celle du traitement qui doit être accordé aux futurs voisins entretenant une relation particulière avec l'Union, mais sans perspective d'adhésion à court terme ou volonté d'adhésion. Or, le principe continue d'être celui de l'élargissement : il convient qu'émerge autour de l'UE un cordon de stabilité. Il s'agit cependant ici d'un élargissement non institutionnalisé ; en d'autres termes d'une « stratégie hégémonique de l'UE » qui aspire par l'agrégation étroite, chaque fois concertée au cas par cas, des pays PEV : 1) « à peser sur leur évolution intérieure et 2) à se doter d'un cordon de pays liges »[18]. Ce qui signifie déjà remettre en cause l'approche multilatérale du processus de Barcelone vis-à-vis des riverains de la Méditerranée. Mais la PEV incarne un double défi à l'UE : d'une part, toute une série des nouveaux membres ayant adhéré en mai 2004 pousseront à l'intégration (pas seulement l'agrégation) sur le long terme de leurs voisins Moldavie, Ukraine et Biélorussie ; il faudra d'autre part évaluer la capacité d'attraction d'un offre dépourvue de perspectives d'adhésion.

La sécurité dans l'autonomie

La dernière approche sécuritaire, celle d'une politique autonome, place l'UE devant un enjeu majeur. Il y a là une stratégie européenne qui englobe les principaux défis et menaces planétaires : terrorisme, prolifération d'armes de destruction massive, conflits régionaux, États voyous, criminalité organisée et exige une action plus dynamique, une capacité d'intervention accrue, une cohérence plus poussée, une coopération intensifiée avec les partenaires, de même que l'élaboration d'une « culture stratégique »[19] susceptible de promouvoir l'intervention précoce, rapide et si nécessaire vigoureuse. Les quinze missions civiles, militaires et militaro-civiles qui ont été menées depuis permettent de dégager certaines caractéristiques dans la gestion européenne des crises : premièrement la présence constante d'une majorité d'États européens au sein de missions sous direction de l'UE ; deuxièmement une large majorité de missions à mandat civil et se fondant donc sur la nature de l'UE en tant qu'institution normative ; troisièmement une certaine hostilité à la prise de risque dans un secteur politique nouveau ; quatrièmement l'emploi d'un personnel relativement réduit, exception faite de l'opération ALTHEA en Bosnie-Herzégovine qui a succédé en décembre 2004 à la mission SFOR de l'OTAN ; cinquièmement un élargissement de la perspective, par-delà les Balkans, au Sud-Caucase, à l'Asie et surtout à l'Afrique ; et sixièmement , en fin de parcours, l'intérêt de l'UE pour une étroite coopération avec des partenaires internationaux, surtout l'OTAN et l'ONU.

Les défis auxquels l'UE est confrontée en tant qu'acteur sécuritaire en devenir sont immenses. Elle va devoir repenser ses décisions en matière de politique étrangère et de sécurité de façon à optimiser les synergies entre les institutions parties prenantes : Commission, Conseil, présidence, pour que la structure en piliers ne fasse pas obstacle à une gestion efficace de la crise. Ce qui s'applique aussi bien aux missions de traitement international des crises qu'à la lutte contre le terrorisme international sur tout le continent européen[20].

L'UE à 25 a besoin d'un nouvel équilibre qui ne se fonde plus sur le moteur franco-allemand mais s'oriente au moins par rapport à l'axe Londres-Paris-Berlin, car il faut que la politique sécuritaire de l'Europe ait son mot à dire par exemple à propos du programme nucléaire de l'Iran. Ce qui n'exclut pas les initiatives d'autres pays membres comme au moment de la « révolution orange » en Ukraine. Mais sans concertation entre les « Trois Grands » il n'y aura pas de politique commune de sécurité durable.

En outre il convient que soit comblées les lacunes considérables au sein des capacités civiles et militaires. Un European Capabilities Action Plan (ECAP) a été élaboré en 2001 à partir du catalogue d'objectifs formulé à Helsinki. Des commissions projets se concentraient sur des lacunes reconnues – secrétariat assuré par l'un des États membres. On avait espéré, dès lors que chaque présidence devait soumettre un rapport sur ces travaux, une certaine dynamique autonome. Or, les rapports récents témoignent d'un net recul des États membres par rapport aux objectifs que ceux-ci s'étaient fixés. Sur 64 lacunes identifiées il y en avait encore 52 en mai 2006[21].

Reste que les déficits ne peuvent être liquidés à court terme. L'UE a lancé ces dernières années toute une série de projets nouveaux qui s'orientent sur la stratégie déterminée au préalable, de même qu'à partir de catalogues d'objectifs formulés avant ou après.

Par exemple l'objectif initial d'établir 13 « groupes de combat »[22] a déjà été dépassé avec 19 groupes en voie de mise en place, de même qu'a été établie dans les délais une gendarmerie européenne composée de Français, d'Italiens, d'Espagnols, de Portugais et de Néerlandais et qui a plusieurs fonctions : rétablir la sécurité et l'ordre sur les théâtres de crise ; combattre la criminalité organisée ; surveiller, conseiller et entraîner les forces locales de police ; appuyer enfin les Peace Support Operations. Sans compter l'Agence européenne de défense qui a commencé à fonctionner avec différents objectifs : développement des capacités de défense de l'Union en gestion de crise ; coopération intensifiée en Europe des 25 dans le secteur de l'armement ; collaboration industrielle renforcée en matière de défense ; promotion de la collaboration dans les secteurs de la recherche et des applications.

Conclusions et perspectives

L'écart entre les attentes et les capacités – institutions, appareils et ressources – peut servir à évaluer le processus de transformation des politiques étrangère et de sécurité de l'Europe[23]; on peut sur fond de construction européenne pendant un demi-siècle et en dépit du traumatisme de complète impuissance durant la crise irakienne établir un constat : bien que l'UE ait continué de se caractériser à la fois en termes de fragmentation et de coopération, d'incohérence institutionnelle, d'outillage limité et de ressources disputées, elle a fini par devenir une force sui generis.

Elle assume depuis les années qui précèdent une responsabilité croissante dans la sécurité régionale tout comme de façon encore limitée sur le plan mondial. D'abord par le biais des élargissements successifs où continue de s'appliquer le principe fondateur de la sécurité par l'intégration, l'UE, puissance pacifique, devenant toujours plus hégémonique sur le continent. Ensuite à travers une projection sécuritaire limitée dans le voisinage immédiat : la perspective d'adhésion a promu de façon déterminante et comme par aimantation les transformations politiques, économiques et sociales dans les pays immédiatement voisins ; même si la capacité réduite d'accueil de l'UE lui fixe des bornes et exige une approche nouvelle. Enfin du fait des nombreuses missions civiles, militaires et militaro-civiles dans les Balkans, en Afrique, au Proche- et au Moyen-Orient, jusqu'en Asie ; même si le cadre de celles-ci reste majoritairement fort limité, elles s'inscrivent dans une approche compréhensive de la gestion, sont source d'une expérience indispensable à partir de laquelle on saura optimiser les séquences du processus de décision et l'emploi des moyens.

La politique étrangère et de sécurité de l'UE a gagné en poids dans les affaires du monde. Mais c'est précisément son caractère spécifique d'institution normative et de « coalition d'États » ancrée dans le multilatéralisme pour unir toujours plus étroitement les peuples d'Europe qui lui interdit de jouer un rôle de grande puissance traditionnelle ou de balancier entre les différents blocs. Ses orientations en matière de politique sécuritaire se renforceront au plan régional[24].

S'il y a aujourd'hui une politique européenne, centripète, des Affaires étrangères et de Sécurité à côté des politiques nationales de ses membres dans ces domaines, c'est que s'est imposée ici contre l'État-nation et par endroit les manifestations/protestations historiquement fondées des grandes puissances européennes l'approbation d'une « méthode » pratiquée à l'origine dans un tout autre contexte, celle du « gain de souveraineté par l'abandon de souveraineté »[25] et qui a débouché sur une politique de révision des « équilibres intégrés »[26] dans l'Europe élargie.
Les États membres, quant à eux, peuvent utiliser la politique commune de sécurité pour dissimuler ou bien promouvoir leurs intérêts nationaux selon qu'ils veulent affirmer la légitimité de leur politique en agissant dans le cadre collectif ou encore réduire les coûts et les risques de cette politique. La politique européenne de sécurité ne dispose pas d'un noyau, d'une autorité couvercle, mais elle a un toit en dessous duquel peuvent se réunir les États membres comme les institutions, les appareils et les ressources de l'UE.

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