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Magazine / Actualité / Présidence Française / Article | 26.06.2008
La politique européenne de Nicolas Sarkozy
de Gisela Müller-Brandeck-Bocquet
Depuis le non français à la Constitution européenne en 2005 la France assure pour la première fois la présidence du Conseil de l'UE. Nicolas Sarkozy vise des buts importants pour cette période. L'un des buts c'est la mise en place du Traité de Lisbonne. Comment la France va-t-elle prendre ce défi après le non irlandais ? Gisela Müller-Brandeck-Bocquet propose des solutions.
Le 1er juillet 2008, Nicolas Sarkozy va prendre pour la première fois la présidence du Conseil de l'UE. Le non irlandais du 12 juin 2008 au traité de Lisbonne va lourdement entraver cette présidence européenne et donc largement anéantir le plan ambitieux de Sarkozy de recentrer la France avec éclat au sein d'une UE innovante, renouvelée et sûre d'elle.
Dans cette nouvelle situation de crise européenne profonde, il est d'autant plus important de connaître les intentions de Sarkozy sur le plan de la politique européenne et surtout ses capacités de direction et d'aptitude au compromis. Car l'Europe de l'UE ne pourra alors trouver une issue à la crise que si une présidence du Conseil capable d'harmonie et de coopération confiante saura resserrer les rangs derrière elle afin d'inciter l'Irlande à revoir sa décision. Sarkozy est-il l'homme de la situation ?
Les flamboyants débuts de Sarkozy sur la scène européenne
L'élection du candidat de l'UMP Nicolas Sarkozy le 6 mai 2007 comme président de la République a sorti la France de cette paralysie qui avait saisi le pays après le référendum négatif du 29 mai 2005. Car Sarkozy n'a pas seulement tenté, par le développement de sa nouvelle vision d'une « Europe qui se donne les moyens d'agir et de se protéger » – selon les termes du candidat en février 2007 devant le PE à Strasbourg – de saisir et de dépasser les peurs et les hésitations des Français. Avec son annonce sans conteste de faire ratifier un accord UE renégocié non plus par référendum mais par des voies parlementaires, il a aussi montré à la France une possibilité de sortir de l'impasse du « non ». C'est pourquoi il a pu à juste titre annoncer encore au soir des élections que la France était « de retour dans l'Europe ». L'Europe de l'UE doit effectivement cette issue hors de la crise constitutionnelle (d'alors) à son idée de redonner vie au traité constitutionnel raté de 2005 rebaptisé avec euphémisme « traité simplifié ».
Mais la manière dont le nouveau président a réclamé sa part de succès à Angela Merkel, présidente du Conseil opiniâtre et en quête d'équilibre, s'est heurtée à l'étonnement et à la critique. D'aucuns ont tôt fait de pressentir que « speedy Sarko » – le surnom vite acquis du président inhabituellement offensif et rapide dans ses décisions – pourrait être un partenaire difficile et encombrant. En effet, « le séisme Sarkozy » (Süddeutsche Zeitung, 10 juillet 2007) a tenu en haleine la France et les États partenaires par un pilonnage d'idées, offensives et initiatives qui poursuivent bien souvent une politique défendant ouvertement les intérêts nationaux. Mais les Français ont bientôt eu assez de l'hyperactivité de leur président et considèrent sa politique du « bling-bling », cette auto-mise en scène avide d'effets, omniprésente et permanente, aussi sur le plan privé, comme néfaste pour l'image de marque du pays (enquête octobre 2007; juin 2008). C'est pourquoi Sarkozy s'efforce depuis quelques mois de donner une image de lui-même plus calme, plus paisible et plus représentative de l'État.
Les projets centraux de Sarkozy
L'hyperactivité de Sarkozy au cours de la première année de son mandat rend difficile l'analyse de sa politique. Pourtant, en politique étrangère et européenne, se dessine clairement la tendance que Sarkozy souhaite valoriser substantiellement le rôle international et européen de la France. Cette priorité est quasiment nourrie en substance par de nombreuses démarches de politique économique et industrielle qui laissent reconnaître notamment dans la politique monétaire, dans l'aéronautique et dans le secteur nucléaire un « patriotisme économique » très marqué.
Sarkozy mène le grand projet de valorisation internationale de la France sur plusieurs fronts. En dehors de ses tentatives répétées de redonner à la France un rôle important au Proche-Orient, ses initiatives en vue du retour complet de la France dans l'OTAN et de la création d'une nouvelle Union de la Méditerranée sont ici d'une importance particulière car elles révèlent des liens manifestes à la politique européenne française actuelle.
France, PESD et OTAN
En dépit du coup de peinture que Sarkozy a donné à sa politique étrangère et de défense, et qui s'exprime surtout dans son attitude très pro-américaine, le nouveau président de la République reste quand même fidèle à une constante centrale de la politique française européenne, à savoir la recherche d'une Europe la plus forte possible, capable d'agir aussi en matière de sécurité et de défense. Sarkozy a fait de la consolidation et de l'étendue de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) encore jeune un point central de son mandat. Mais dans la réalisation de cette priorité, il s'engage sur une voie radicalement nouvelle, prometteuse, en faisant dépendre le renforcement de la PESD d'un retour (complet) de la France dans les structures de l'OTAN.
Dans le passé, les tentatives de la France pour la mise en place et la consolidation de la PESD se sont heurtées le plus souvent au scepticisme voire même au refus, parce que la France, membre (non à part entière) de l'OTAN a toujours été soupçonnée – pas à tort – de vouloir ainsi affaiblir l'alliance et contrebalancer l'hégémonie américaine. C'est ici que Sarkozy opère désormais un virage politique substantiel : il mise sur le fait que l'aspiration de la France à une PESD plus forte sera acceptable pour ses partenaires si les démarches viennent d'un membre à part entière de l'OTAN. C'est maintenant officiel depuis septembre 2007 : Sarkozy et son ministre de la Défense, Hervé Morin, s'efforcent d'achever le processus de retour complet de la France dans l'OTAN lancé sous la présidence de Chirac en 1995 puis interrompu en raison des blocages américains.
Mais les intentions de retour de la France poursuivent encore d'autres visions stratégiques en dehors de la valorisation de la PESD. Car depuis que l'OTAN opère souvent « out of area », la France participe certes à toutes ces interventions et est le quatrième bailleur de fonds le plus important mais elle ne dispose pas d'un droit à part entière de décision, de planification et de concertation dans les comités militaires – en dépit des 300 officiers de liaison français dans l'OTAN. L'Allemagne et la Grande-Bretagne envoient quatre à six fois plus de personnel de l'OTAN et occupent les postes de commande européens les plus importants. Paris aimerait mettre un terme à cet état de fait. Afin de donner de la crédibilité à ses projets de retour, Sarkozy a annoncé lors du sommet de l'OTAN d'avril 2008 à Bucarest l'envoi de 1 000 soldats supplémentaires en Afghanistan.
Le retour de la France dans l'OTAN ouvre en effet des perspectives neuves à la PESD : car contrairement à ses prédécesseurs, qui poursuivaient une autonomie de l'Europe et refusaient donc une étroite coopération entre la PESD et l'OTAN, Sarkozy mise sur l'imbrication plus étroite de l'OTAN et de la PESD : tandis que l'UE a obtenu l'accès à des ressources de l'OTAN avec les accords Berlin-Plus de 2003, l'OTAN doit éventuellement pouvoir recourir aux capacités civiles de la PESD – ce que l'on appelle le Berlin-Plus reversed. Sarkozy tient donc compte de la réalité dans l'UE des 27, où une politique européenne étrangère et de la sécurité misant sur l'autonomie et la formation d'un contrepoids n'a aucune chance de réalisation. Par conséquent, ce virage politique central de Sarkozy contient effectivement un grand potentiel d'innovation qui peut être mis à profit même sans le traité de Lisbonne parce que les décisions sont ici intergouvernementales.
L'Union pour la Méditerranée de Sarkozy – plus de mal que de bien ?
Le plan officiellement lancé à Tanger en octobre 2007 de création d'une « Union pour la Méditerranée » (UPM) a préoccupé l'UE plus qu'aucun autre projet de Sarkozy, allant même jusqu'à l'indigner. Avec l'UPM, Sarkozy veut réaliser un « rêve de paix et de justice » entre les deux rives de la Méditerranée. Ce qui doit être fait par la réalisation de projets concrets comme la dépollution de la Méditerranée, des voies de circulation améliorées, la mise en place d'énergies renouvelables et la création d'un espace universitaire méditerranéen. Mais comme le plan initial côté européen ne prévoyait que la participation des États ibériques, de l'Italie, de la Grèce et bien sûr de la France, on a craint une scission de l'Europe. On a dit alors que si la proposition française faisait école, ceci pourrait être au détriment de la politique de voisinage européenne et encourager les égoïsmes et priorités régionaux. Après une opposition particulièrement violente de l'Allemagne, le Conseil européen a restreint substantiellement les projets de Sarkozy en mars 2008 en faisant de l'UPM une nouvelle version du partenariat Euro-Méditerranée en cours depuis 1995. L'Union poursuit ainsi le dénommé processus de Barcelone et intègre les 27 États membres ainsi que 12 États riverains au Sud. Après que la Commission, sur ordre du Conseil européen, a présenté en mai des propositions complexes pour les structures de l'UPM et des réglementations pour les coprésidences Nord-Sud prévues, les craintes devraient être dissipées que la France puisse dominer le projet et l'instrumentaliser pour son propre compte.
Le 13 juillet 2008, le projet doit être baptisé en grande pompe à Paris sous le titre de « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée ». Mais en dépit d'une publicité intensive, Paris a du mal à convaincre les riverains au sud de la Méditerranée de son projet et à les faire participer. Parce qu'ils se considèrent comme insuffisamment intégrés dans les travaux préliminaires, le président Bouteflika en Algérie et le chef de l'État libyen Kadhafi ont déjà décliné l'offre. L'agrément du chef de l'État syrien contesté el-Assad est encore en suspens. Dans l'ensemble, le succès de l'UPM est loin d'être garanti, d'autant qu'elle est, comme déjà Euro-Med, entravée au plus haut point par le conflit israëlo-arabe. Jusqu'à présent en tout cas, Sarkozy a fait plus de mal que de bien avec le projet UPM qui lui tient tant à cœur.
Le programme de la présidence française – impuissant sans soutien
Le programme de la présidence française non encore annoncé officiellement par respect pour l'Irlande comprend, en dehors du grand projet d'une relance de la PESD, les centres de gravité énergie et évolution climatique, immigration et politique agricole. Ces thèmes attestent qu'une présidence du Conseil a toujours le devoir de faire avancer des projets à long terme de l'UE et si possible de les achever.
Dans le domaine de l'immigration, dont la régulation était déjà une préoccupation de Sarkozy alors qu'il était ministre de l'Intérieur, la France reprend les ensembles de mesures généraux élaborés par l'UE ces dernières années et propose un « Pacte européen pour l'immigration et le droit d'asile ». La France aimerait ainsi appuyer l'agencement des dites politiques d'accès à l'UE qui consiste en une combinaison d'intervention musclée contre la migration illégale, en particulier une expulsion conséquente et une meilleure surveillance des frontières extérieures par Frontex, ainsi qu'une vaste aide au développement pour les pays d'origine des migrants. En outre, la France aimerait imposer le principe de « l'immigration choisie », à savoir ouvrir temporairement les portes de l'UE surtout à des migrants qualifiés dans le sens d'une migration circulaire. Dans le domaine de la politique énergétique et climatique, il s'agit pour la présidence française du Conseil de transformer les promesses ambitieuses faites par l'UE en 2007 sur les réductions de CO2 en des décisions et obligations concrètes. La France aimerait rediscuter la politique agricole dans la perspective de la crise alimentaire actuelle.
Tous ces sujets requièrent maintenant les aptitudes au travail d'équipe et au consensus de Sarkozy (et de la diplomatie française en Europe). C'est sûrement l'un des effets d'apprentissage les plus marquants du président Sarkozy, que – à l'image de ses prédécesseurs – il doive accepter un partenariat des plus étroits et confiants avec l'Allemagne comme la seule clé fiable pour le succès d'une politique française européenne. Il est bien connu que la relation Merkel-Sarkozy est turbulente. Ils n'ont pas d'atomes crochus, ce que Sarkozy ne cesse de vouloir dépasser en adressant des éloges exagérés à la chancelière – comme dernièrement à l'occasion de la remise du prix Charlemagne à Merkel ; « Nous sommes amis pour l'éternité », a proclamé Sarkozy à Aix-la-Chapelle. Merkel quant à elle se méfie de Sarkozy, surtout à cause de son initiative UPM et de son style de conduite dans l'ensemble peu porté à la concertation. On peut considérer comme un progrès que Sarkozy, dans la perspective du 1er juillet, ait demandé le soutien allemand pour sa présidence du Conseil. Il a été très conciliant face à la chancelière à l'occasion des consultations franco-allemandes le 10 juin à Straubing en Bavière dans la querelle sur la réduction des gaz d'échappement automobiles. Même si cela est préjudiciable à la protection de l'environnement dans un premier temps, ce compromis franco-allemand est l'indice que Paris et Berlin s'appréhendent enfin à nouveau comme le « moteur de l'intégration » absolument indispensable dans l'UE des 27 pour maintenir l'Union sur l'orbite de l'intégration.
Sarkozy montre aussi qu'il sait apprendre dans ses relations avec les nouveaux États membres et la Turquie. Avec les premiers, il aimerait ouvrir un nouveau chapitre de la coopération, après que son prédécesseur Chirac les avait brusqués dans le contexte de la guerre contre l'Irak en faisant remarquer qu'ils avaient « manqué une bonne occasion de se taire ». De plus, il a besoin du soutien tout au moins de la Pologne, s'il veut vraiment promouvoir la PESD. En ce qui concerne son refus jadis haut et fort d'une entrée de la Turquie dans l'UE, il s'est fait plus discret, d'autant que la réforme constitutionnelle débattue actuellement en France devrait lui permettre de tirer les marrons du feu. Car il est prévu de ne faire des référendums que si un État qui représente plus de 5% de la population de l'UE veut devenir membre.
Gestion de crise au lieu d'une implémentation de traité : que peut atteindre Sarkozy ?
Dans les thèmes cruciaux de la présidence française du Conseil qui s'inscrivent au calendrier à long terme de l'UE, Sarkozy peut acquérir des mérites en Europe en dépit du guêpier irlandais, surtout si – comme promis à Aix-la-Chapelle le 1er mai 2008 – il accorde dans toutes les questions « la priorité à l'Europe » avant les intérêts nationaux et – pour reprendre les mots de son ministre de l'Europe Jean-Pierre Jouyet – il n'entreprend « rien sans nos partenaires ».
Face à cela, le programme de travail de la présidence française qui devait préparer la réalisation concrète du traité de Lisbonne est devenu une aberration avec le non irlandais. A l'origine, sous la présidence française, des candidats devaient être élus pour les fonctions de président du Conseil européen, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union et président de la Commission. On voulait aussi fixer la structure et l'agencement du Service extérieur européen prévu. Autant de projets qui ne vont sans doute rien donner.
Au lieu de cela, Sarkozy va devoir passer par les fastidieuses étapes de la gestion de crise, surtout pour obtenir les ratifications encore en attente. Seule cette stratégie – si l'on en croit la progression actuelle de l'UE – peut encore sauver le nouvel accord UE dont on a cruellement besoin car l'Irlande peut éventuellement accepter un deuxième référendum. Ici, le oui du 18 juin des Britanniques a été un signal très positif. Mais une gestion de crise française constructive a pour condition que Sarkozy représente les intérêts de l'UE en toute loyauté et laisse de côté la vanité ou l'intérêt personnel. S'il devait y parvenir, il aurait fait beaucoup pour l'EU et pour remettre la France sur un cap de politique européenne constructif après de longues années. Ce serait un gain considérable car la sentence de Helmut Schmidt « Rien n'est possible sans la France » a toujours cours, même dans l'UE agrandie vers l'Est.
Liens relatifs à la politique française européenne et aux relations franco-allemandes :
Dr. rer. pol.; née en 1956; professeur de Relations Internationales et de recherche européenne à l'Université de Wurtzbourg.
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