Magazine / Politique / Les lois anti-terroriste / Article | 27.07.2007

L'Union européenne – une « grande puissance » dans la lutte contre le terrorisme ?

En Europe, les mesures de la lutte contre le terrorisme sont d'abord discutées à l'échelle nationale. Quel rôle joue l'EU face à la menace terroriste ? Wilhelm Knelangen montre comment l'UE, d'abord en marge, devient ensuite un partenaire important de la lutte contre le terrorisme.

Encore sous le choc du 11 septembre 2001, le Conseil européen avait inscrit dans la Déclaration de Laeken que l'Europe devait à l'avenir jouer son rôle de « puissance », « qui, résolue, déclare la guerre à toute forme de violence, de terrorisme et de fanatisme ». Est-ce que ce ne sont que les paroles de sommet prononcées pour fanfaroner, ou est-ce que l'UE est véritablement une grande « puissance » dans la lutte contre le terrorisme ? Quelles sont alors les missions que l'UE peut assumer dans ce domaine si sensible ?

Passeport biométrique de l'Union européenne
Photo: AP

Les chemins nationaux et les signaux européens

Le gouvernement fédéral allemand mais aussi les gouvernements des autres membres de l'Union européenne ont réagi à la nouvelle menace après les attentats de New York et de Washington en faisant pression sur les recherches et en renforcant la législation. L'Union européenne a mis en ébauche une coordination de la législation et même une direction des efforts de recherches. Ce résultat paraît peu surprennant : il correspond aussi bien au contrat qu'à l'idée que les Etats membres ont d'eux-mêmes, que la reponsabilité dans la lutte contre le terrorisme est d'abord entre les mains des gouvernements et parlements nationaux.

Parallèlement à l'activité à l'échelle nationale et peu de jours après les attentats, les membres de l'UE ont donné un signal européen clair. Les chefs d'Etats et de gouvernement se sont mis d'accord sur un « plan de lutte contre le terrorisme » ambitieux, qui depuis a été travaillé et retravaillé plusieurs fois et complété. Le plan comprend plusieurs champs politiques, et au centre du document se trouvent en priorité des mesures de politique intérieure et de justice. Ce n'est pas un hasard : Pour l'Union européenne et ses Etats membres, le terrorisme représente une menace dont les Etats veulent devenir maître principalement à l'aide de la police et des services secrets. A ces moyens s'ajoutent les initiatives en matière de politique extérieure et de développement, qui veulent aider à éliminer les origines de la violence terroriste. Le recours aux moyens militaires ne sera plus exclu depuis la décision du Conseil européen à Séville en juin 2002. Au fond, la lutte contre le terrorisme dans le cadre de l'union européenne reste cependant une affaire civile.

Au début, le modèle du plan d'action était un véritable succès. Pour plusieurs actes de droit, qui étaient discutés depuis des années dans les comités du Conseil sans résultat, il y eut en 2001-2002 un accord rapide. En plus, il faut rajouter la création de l'agence de coopération judiciaire européenne Eurojust qui propose ses services de médiation dans le cas d'enquêtes et de poursuites pénales transnationales entre les différentes magistratures responsables. Le mandat d'arrêt européen – perçu dans la conception de l'UE comme un élement clé de la stratégie de lutte contre le terrorisme de l'UE – vise à une procédure d'extradition beaucoup plus simplifiée entre les autorités des Etats membres. Avec une loi cadre sur la lutte contre le terrorisme, le Conseil se mit d'accord sur une définition commune des délits terroristes dans les lois pénales des Etats membres. Jusqu'alors, peu de membres disposaient de telles lois. Une rupture eut lieu également grâce à la résolution sur les groupes d'enquêteurs communs, qui devait créer le fondement sur lequel des équipes multinationales chargées d'executer des enquêtes pénales pouvaient être formées.

La lourdeur de la procédure

Malgré ces succès, le caractère intergouvernemental de la collaboration de l'Union européenne au niveau de la politique intérieure et de la justice reste un problème structurel pour une action rapide et décidée. Les différences des systèmes et des cultures législatifs, parfois les traditions contradictoires en matière de politique criminelle, et l'unanimité obligatoire ont pour conséquence que les négociations dans le Conseil – et ce n'est pas rare – peuvent durer plusieurs années. Autre ralentissement de la procédure : les actes législatifs, ceux-ci ne peuvent entrer en vigueur que quand ils ont été transférés par les différents parlements dans le droit national. Que les chefs d'Etats et de gouvernement aient demandé, ces dernières années, une collaboration intensive et effective des autorités responsables de la sécurité attire l'attention sur le fait que la législation n'est qu'un côté de la médaille et probablement pas le plus important. Malgré tous les processus d'assimilation de ces dernières années, la pratique de la lutte contre le terrorisme souffre toujours de comportements souverainistes, de l'esprit de compétitivité et d'un manque de confiance.

Nulle part cette affirmation n'est aussi vraie que pour la collaboration des services secrets. L'exigence manifestée par le premier ministre belge, Verhofstadt, après les attentats de Madrid, d'aller vers la fondation d'une centrale européenne des services secrets comme la CIA, ne trouva aucune résonnance. La plupart des pays membres s'opposent à un multilatéralisme général des services secrets. Certes, depuis 1994, le Situation Centre du secrétariat général du Conseil a été renforcé des experts du terrorisme des services secrets intérieurs. L'échange d'informations obtenues par les services de renseignements restera un domaine de coopération ad hoc et de relations bilatérales. D'autant plus que les données seront « chaudes ».

Prévention, protection, poursuite et réaction

En décembre 2005, le Conseil européen a rajouté au plan d'action – qui depuis contenait 150 mesures – une « stratégie sur la lutte contre le terrorisme ». Les projets centraux se résument par quatre points principaux. Dans le domaine de la « prévention », des mesures doivent être prises pour éviter que les personnes se tournent vers le terrorisme. Sont au premier plan l'abus de l'Internet et le combat contre le racolage. Pour améliorer la protection contre les attentats, on parle d'introduire les données biométriques sur les papiers d'identité et d'améliorer le système informatique. Dans le cadre de la « poursuite » au delà des frontières, les capacités des autorités nationales doivent être renforcées, et le recours limité à Europol et Eurojust doit être encouragé. Derrière le concept « réaction », c'est la collaboration en matière de protection des catastrophes qui est au premier plan.

Est-ce qu'on peut dire que l'UE est une grande « puissance » dans la lutte contre le terrorisme ? Celui qui attend la création d'une centrale selon le modèle américain ou une uniformalisation des systèmes législatifs fractionnés se trompe sur le caractère de la politique de l'UE en la matière. Son but consiste d'abord en ceci : renforcer l'efficacité des autorités nationales et faciliter la coopération au delà des frontières.

Pour un travail effectif, le niveau national reste par conséquent décisif. Pourtant, il ne faut pas perdre de vue que, d'une position à la marge, l'Union européenne est devenue un pôle de coordination important pour la lutte contre le terrorisme. Apparemment, les attentats de Madrid et de Londres ont sapé les réserves traditionnelles envers une coopération étroite. Si le traité de réforme de la constitution européenne devait entrer en vigueur, le cadre institutionnel en serait meilleur. Pour la première fois, le Conseil pourrait décider à la majorité qualifiée en matière de politique de lutte contre le terrorisme et avec l'approbation du parlement, qui jusqu'à présent reste en grande partie exclu de ces décisions..

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