Magazine / Politique / La forteresse Europe / Article | 27.08.2007

Qui sont les citoyens européens ?

Current citizenship laws in the European Union vary dramatically. The tension between freedom of movement and national self-determination of citizenship has the potential to create serious conflicts. Taking European citizenship seriously means a shared understanding of who the future citizens of Europe are to be.

La rumeur veut que, lors des négociations finales du Traité de Maastricht, fin 1991, le Premier ministre espagnol de l'époque, Felipe Gonzáles, ait convaincu les autres chefs de gouvernement de la nécessité d'une citoyenneté européenne. Il aurait mis en avant le fait que les électeurs ne pourraient adhérer aux buts ambitieux de l'union économique et monétaire qu'à condition de pouvoir se considérer comme citoyens européens.

Qui doivent êtres les futures citoyens européens de l'Europe?
Photo: AP

En tant qu'exercice de relations publiques, la citoyenneté européenne est un fiasco total. Non seulement les Danois ont rejeté par référendum le Traité de Maastricht, mais la tentative de consolidation de l'intégration politique par le biais d'un traité constitutionnel s'est heurtée treize ans plus tard aux " non " des Français et des Hollandais. On dirait bien que Felipe Gonzáles s'est trompé. La plupart de ceux qui vivent en Europe n'ont pas particulièrement envie de devenir citoyens de l'Europe. Ils considèrent avec méfiance toute proposition visant à faire passer leur allégeance politique et leur identité du niveau national au niveau supranational – ce dont les responsables politiques européens sont tout à fait conscients. Dans le Traité d'Amsterdam (1997) figuraient les déclarations suivantes : " La citoyenneté européenne viendra compléter, et non pas remplacer, la citoyenneté nationale " et " L'Union s'engage à respecter les identités nationales de ses États membres. " Ainsi, la loi ne reconnaît pas à l'Union le droit d'octroyer elle-même une citoyenneté européenne. Celle-ci dérive simplement du fait d'être citoyen d'un État membre.

Dans une démocratie, la citoyenneté a pour but de permettre à ceux qui la détiennent de demander des comptes à leurs dirigeants. À cet égard, la citoyenneté européenne ne répond pas, loin de là, aux aspirations démocratiques. Le droit le plus important qu'elle confère, c'est celui d'élire des représentants au Parlement européen. Or, celui-ci n'est pas une assemblée législative souveraine. Les droits conférés par la citoyenneté de l'Union valent davantage à l'égard des autres États membres que des institutions de l'Union. La citoyenneté européenne interdit toute forme de discrimination par les gouvernements nationaux envers des citoyens d'autres États de l'UE. Ainsi, son véritable effet est de contribuer à la création d'un espace commun de libre circulation où le fait de traverser une frontière ne prive pas les citoyens de leurs droits. La décision prise en 2004 par 12 gouvernements de ne pas ouvrir leur marché du travail aux citoyens des nouveaux États membres et le maintien par l'Autriche, l'Allemagne et le Danemark de ces restrictions en mai 2006 ont été autant de violations d'un principe qui constitue le c¦ur de la citoyenneté européenne.

Deux traits majeurs distinguent la citoyenneté européenne telle qu'elle est conçue aujourd'hui. Premièrement, elle découle du fait d'être citoyen d'un État de l'UE. Deuxièmement, elle permet le libre accès aux autres pays membres. Mais, les rédacteurs des différents traités européens n'étaient pas conscients de la tension inhérente entre ces deux composantes, tension illustrée par les quatre exemples qui suivent.

Dans les années 90, l'Italie a commencé à accorder la citoyenneté à un grand nombre de personnes d'origine italienne vivant en Amérique du Sud, sans exiger d'elles de résider en Italie. Mais les Argentins et les Brésiliens qui se sont alors découvert des racines italiennes étaient moins intéressés par la citoyenneté italienne que par la perspective d'un passeport européen qu'ils utilisèrent, une fois obtenu, pour émigrer en Espagne, en Angleterre, voire aux États-Unis. Précisons que l'Italie n'est pas le seul État qui permet un accès extraterritorial à la citoyenneté. Sept des premiers États membres, ainsi que la totalité des nouveaux entrants donnent la possibilité à leurs émigrants de transmettre leur nationalité de génération en génération, sans aucune obligation de résidence dans le pays d'origine.

En 2004, la Cour européenne de justice a confirmé le droit de Man Levette Chen à résider en Grande-Bretagne. Cette jeune mère chinoise vivait en Angleterre sans permis de séjour. Lorsqu'elle s'est trouvée enceinte de son deuxième enfant, elle est allée accoucher à Belfast, parce qu'à l'époque, la loi de la République Irlandaise accordait automatiquement la citoyenneté à quiconque naissait sur l'île, y compris en Irlande du Nord. La fille de Chen est ainsi devenue irlandaise et citoyenne européenne et sa mère s'est vu accorder le droit de rester en Angleterre au nom du rôle essentiel qu'elle remplissait auprès d'une citoyenne de l'UE. Plus tard, la République irlandaise a aboli par référendum l'octroi automatique de la citoyenneté aux bébés nés sur le territoire. L'électorat, en effet, commençait à craindre le développement d'un " tourisme du droit du sol " chez les ressortissants des pays hors UE.

La situation actuelle ne crée pas simplement la possibilité d' " acheter son passeport européen " dans les États où les conditions d'accès à la citoyenneté sont souples. Elle génère également des inégalités et de l'exclusion. Imaginons une famille turque dont les membres s'installent dans différents pays européens. Un frère qui émigre en Belgique aura la possibilité d'être naturalisé au bout de trois ans. En tant que citoyen européen, il pourra rejoindre sa s¦ur en Autriche et aura le droit de voter aux élections locales et européennes dès son arrivée. Par contre, sa s¦ur, qui aura vécu tout ce temps en Autriche, restera exclue de la participation démocratique. Il lui faudra attendre dix ans avant de pouvoir demander la nationalité autrichienne.

La tension entre la liberté de déplacement et les conditions d'octroi de la citoyenneté définies au niveau national est également mise en évidence par le fait que, paradoxalement, la mobilité au sein de l'Europe peut empêcher l'accès à la citoyenneté européenne. Les immigrants qui se déplacent fréquemment d'un pays à l'autre au sein de l'UE courent le risque de ne pas l'obtenir, presque tous les États conditionnant la naturalisation au fait d'avoir résidé sur leur territoire pendant une certaine période sans interruption.

Il y a plusieurs moyens de réagir à ces problèmes. On pourrait inverser la relation entre citoyenneté supranationale et citoyenneté nationale, de sorte que la première détermine la seconde. Mais ce serait là une solution radicale, qui ferait de l'UE une fédération, comme l'Allemagne ou les Etats-Unis. L'Union aurait ses propres lois régissant l'acquisition de la citoyenneté à la naissance et la naturalisation, et tout citoyen de l'Union s'installant dans l'un des États membres deviendrait automatiquement citoyen de ce pays et aurait le droit de voter aux élections, non seulement locales et européennes, mais également nationales. Rares sont les citoyens et les gouvernements européens qui soutiennent une telle idée. La solution serait d'espérer la convergence spontanée des politiques des États en matière de citoyenneté. Ces dernières décennies, les réformes nationales ont souvent pris les mêmes directions. Il serait toutefois naïf de croire que les États membres sont prêts à modifier leurs lois pour soulager d'autres pays ayant des problèmes d'immigration ou pour assurer des conditions d'accès à la citoyenneté à peu près équivalentes partout dans l'UE.

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