Magazine / Politique / Le Traité européen / Analyse | 05.03.2007

Quel est l'avenir de la constitution européenne?, de Peter Knauer

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Protocoles supplémentaires

Trois protocoles avaient donc été rajoutés aux parties I et II. On se demande pourquoi ils n'avaient pas été intégrés au corpus de la partie I. Le plus important est le « Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ». Il développe de brèves remarques du corpus principal. On lit à l'article I-11 de ce dernier qu'en relation à l'exercice des compétences de l'UE s'appliquent les principes de subsidiarité et de proportionnalité : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ».

Quant au principe de proportionnalité, le corpus principal ne nous dit que ceci : « En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la Constitution ».

Ce que précise maintenant le protocole : Les projets d'actes législatifs européens ont à tenir compte « de la nécessité de faire en sorte que toute charge, financière ou administrative, incombant à l'Union, aux gouvernements nationaux, aux autorités régionales ou locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens soit la moins élevée possible à la mesure de l'objectif à atteindre » (art. 4). Le point essentiel est ici que les charges doivent être aussi réduites que possible pour qui que ce soit.

Ce principe de proportionnalité est caractéristique de la jurisprudence européenne. On ne saurait en apprécier trop hautement la signification. À mon avis, il s'agit même du principe fondamental – jusqu'ici sans doute pas reconnu en tant que tel - de l'éthique. Car l'exigence de proportionnalité constitue le critère de toute action responsable[1]. Toutes les actes irresponsables ont ceci en commun qu'ils ne s'en tiennent pas au principe de proportionnalité. Les personnes concernées par l'action doivent porter des charges non nécessaires et qu'il est donc irresponsable de les leur imposer. Ce genre d'actes mine à long terme et dans l'ensemble la ou les valeurs qu'ils sont censés promouvoir et ne sont donc pas « à la mesure de l'objectif à atteindre ».

Dans le principe de proportionnalité il ne s'agit pas de comparaison directe de ce que l'on possède en termes de gain ou de perte, il y est question plus fondamentalement du rapport entre l'acte lui-même et l'objectif vers lequel on tend. En vertu du principe de proportionnalité , il convient de réduire les effets négatifs de nos actes. La véritable question éthique n'est pas de savoir à quelles valeurs nous aspirons, mais comment nous y aspirons, c'est-à-dire de savoir si nous y aspirons universellement (« sans distinction de personne »), dans l'ensemble et durablement, au lieu de saper en réalité ces valeurs mêmes. Les actes irresponsables sont toujours structurés comme le gaspillage. Peut-être réalisons-nous pour nous et pour notre groupe un avantage souhaité ? D'un point de vue universel et quant à l'ensemble de la réalité, dans la mesure où nous pouvons l'appréhender, la valeur à laquelle on aspire s'en trouve sapée. Le bilan d'un acte semblable est négatif.

Il n'est pas besoin d'arguments religieux pour appréhender la validité du principe de proportionnalité. La religion n'apporte pas de normes éthiques supplémentaires, elle veut chasser cette peur que l'homme ressent pour lui-même et qui l'empêche toujours de nouveau de satisfaire aux exigences éthiques qui lui sont déjà accessibles par la raison.

Le principe de proportionnalité signifie entre autre que la prétendue logique du marché et ses contraintes ne doivent pas primer sur les droits de l'homme. Un marché exclusivement orienté sur le gain minerait justement, d'un point de vue universel, les sources de gain. Plutôt que de se soumettre aux soi-disant contraintes matérielles du marché, il convient de les prévenir.

L'intuition du principe de proportionnalité est comme un résumé de la civilisation européenne, telle que celle-ci s'illustre dans le (μηδέν αγαν) (ne quid nimis = « rien en trop ») remontant à Solon (vers 640-559 avant J.-C.), ou encore dans l'exigence moderne de durabilité. Il ne me semble pas exagéré d'appréhender le principe de proportionnalité comme le noyau du projet de constitution.

Le principe de subsidiarité qui n'est à son tour qu'une application de celui de proportionnalité a lui aussi une très grande importance. Il constitue une barrière contre le centralisme bruxellois tant redouté. Il réclame que soient toujours consolidées et non dépossédées les instances de proximité aux problèmes.

De façon à ce qu'on n'en reste pas à la pure et simple conjuration de sacro-saints principes, le protocole mentionné pose que tout projet d'acte législatif doit être transmis aux parlements nationaux et soumis à leur contrôle. Le texte énonçant en particulier l'exigence suivante : « Tout projet d'acte législatif européen devrait comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d'apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité ». Il s'agit surtout ici d'évaluer précisément les effets d'une loi sur les différents groupes de personnes concernées. D'où la disposition en rapport avec le principe de subsidiarité : « Les raisons permettant de conclure qu'un objectif de l'Union peut être mieux atteint au niveau de celle-ci s'appuient sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c'est possible, quantitatifs » (art. 4).

Ces exigences sont inédites dans le paysage constitutionnel et elles représentent une performance. Compte tenu de leur signification essentielle, le fait qu'elles figurent seulement dans un protocole annexe et non à l'intérieur du corpus prinicipal reste difficilement compréhensible.

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