Magazine / Politique / L'identité européenne / Analyse | 22.03.2007

L'Union européenne entre la légitimité et l'effectivité, de Gerd Strohmeier

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Dès les premières élections directes du Parlement européen en 1979, il y a exigence de plus en plus appuyée de « parlementarisation complète » de l'Union européenne, soit d'une « démocratisation » de l'UE sur le modèle national[1] – et on avance progressivement en ce sens. C'est ainsi que depuis l'AUE l'extension renouvelée à chaque révision du vote à la majorité (qualifiée) au sein du Conseil et celle du droit à la parole du Parlement européen doivent s'interpréter en tant que « parlementarisation croissante »[2].

Reste à voir si le problème résultant de la distorsion entre légitimité et efficacité s'en trouve résolu. L'opinion commune veut que l'affaiblissement du droit de veto des gouvernements nationaux et le renforcement des compétences du Parlement européen apporte plus de légitimité[3]. Le déficit démocratique dont il est si souvent question n'apparaît-il pas le plus souvent du fait que le Parlement européen, soit le seul organe de l'UE qui s'appuie sur une légitimation directe, possède moins de compétences que le Conseil dont la légitimation démocratique n'est que (plusieurs fois) dérivée ? C'est pourtant une erreur majeure que d'assimiler à ou de confondre le déficit en compétence du Parlement européen avec celui de l'UE et du même coup une parlementarisation croissante avec un plus de démocratisation de l'Union. Car en définitive une « parlementarisation complète » de l'UE n'aurait pas pour effet de réduire son déficit démocratique, elle le renforcerait[4]. Pour deux raisons : l'absence de l'objet du pouvoir démocratique tout comme celle de la condition indispensable à celui-ci.

À l'UE fait défaut l'élément fondamental du pouvoir démocratique, soit un demos, à savoir une « identité collective »[5] fortement développée, un « sentiment d'appartenance ». Or, une démocratie sans demos[6] est en soi une contradiction, que ce soit au plan national ou au plan supranational. Ce qui ne veut évidemment pas dire que la démocratie a pour condition l'État national ou bien que la souveraineté du peuple suppose celle de l'État ; que donc les frontières de l'État nation soient nécessairement celles de la souveraineté du peuple[7]. L'existence du demos n'est en définitive pas fonction de l'« unité ethnique », mais d'une « association sociale » - la première pouvant d'ailleurs constituer un obstacle considérable, au plan national, à l'émergence de la seconde à l'échelle supranationale. Mais la question décisive n'est pas de savoir si, mais quand ou à quelle condition un demos supranational peut advenir. La condition étant que les demoi nationaux s'intègrent en un demos supranational qui se distingue par une forte identité collective, voire une forte homogénéité sociale. Sans une forte identité collective, voire une forte homogénéité sociale, c'est-à-dire en dehors d'une large intégration sociopolitique et d'une large identification collective, la démocratie parlementaire et la formation de majorités qui lui est liée, ou bien plus généralement l'application de la règle majoritaire (et de façon analogue celle du principe de solidarité), demeurent très limitées[8]. Ainsi, un demos (supranational) requiert l'existence d'une société (multinationale) « où s'est développé un sentiment d'appartenance susceptible de produire des décisions majoritaires et (aussi) des prestations de solidarité »[9]. À un demos européen, il faut une société (politiquement intégrée) européenne. Or, nous n'avons pas de société (politiquement intégrée) européenne, mais au mieux un « type » européen de société[10].

En d'autres termes, l'Europe n'a pas de « société intégrée aux plans économique, politique ou linguistico-culturel ; elle se fragmente en "jeu" entre sociétés statonationales marquées par l'histoire et où la conscience méfiante de l'opposition dedans/dehors, des interdépendances, des rivalités, des répercussions à l'extérieur et des rapports de dépendances est aiguë »[11]. D'une certaine façon les États, voire les peuples d'Europe, sont aussi « "trop vieux", trop chargés d'histoire et trop fiers de leurs conquêtes particulières »[12] pour pouvoir constituer une société. Les différences historiquement advenues sur les plans ethnique, culturel et linguistique ne sont peut-être pas un obstacle de principe à la constitution d'une société européenne politiquement intégrée, elles en compromettent nettement l'émergence, sans compter l'absence d'une « infrastructure démocratique » qui grève lourdement celle-ci.

À l'UE fait pour finir défaut la condition sine qua non du pouvoir démocratique : une opinion publique européenne, autrement dit une « communication supranationale »[13]. Une démocratie sans opinion publique et sans communication supranationale est en définitive aussi peu possible qu'une « démocratie sans demos »[14]. En effet : « L'existence de parlements élus en dit moins sur le contenu démocratique d'un système politique...que le pluralisme, la représentativité interne, l'indépendance et l'aptitude au compromis à l'intérieur du secteur intermédiaire des partis, fédérations, associations, mouvements de citoyens et médias »[15]. La démocratie, c'est donc plus que le parlementarisme et elle ne peut être réalisée par le parlementarisme que si certaines conditions sont données. Celles-ci étant très largement liées à l'existence d'une opinion publique et à la possibilité de communication.

Pour finir : le vote au parlement suppose tant une formation « préparlementaire » de l'opinion qu'un large débat « extraparlementaire » sur les décisions politiques[16], soit la « médiatisation des intérêts et des enjeux à travers la société[17], ainsi qu'une « réarticulation des représentants sur les représentés »[18]. L'accomplissement d'une démocratie parlementaire (supranationale) requiert ainsi des structures intermédiaires (supranationales)[19], susceptibles de constituer une opinion publique s'étendant à l'ensemble de la société et de produire une communication entre tous les membres de cette société. Une démocratie parlementaire a donc besoin d'une opinion publique qui fonctionne. Mais il n'y a pas d'opinion publique européenne fonctionnelle – tout au plus l'européanisation d'opinions publiques nationales[20]. En d'autres termes, les sujets européens ne sont pas traités par des médias européens (supranationaux) d'un point de vue européen et dans un « discours européen », mais par des médias nationaux d'un point de vue essentiellement national et dans une langue nationale[21].

Une communauté de communication ne requiert pas, il est vrai, que les participants utilisent les mêmes médias[22]. Même elle exige que les participants soient capables de les utiliser. Une communauté européenne de communication ne peuvent en tout cas pas émerger si les médias sont presque exclusivement nationaux et restent utilisés par des publics exclusivement nationaux avec des habitudes de communication exclusivement nationales. La langue est partie intégrante de ces habitudes de communication et elle constitue un obstacle décisif à l'émergence d'une opinion publique européenne : une opinion publique européenne, voire une communication européenne, ont besoin d'une offre médiatique européenne, cette offre européenne d'un public européen et ce public européen à son tour d'une langue européenne (fondant elle-même l'aptitude à la communication)[23]. S'il n'y a pas d'opinion publique européenne, l'absence de langue commune en est une raison essentielle : « L'Europe n'est pas une communauté de communication parce que le continent est polyglotte – le facteur le plus banal qui soit, et en même temps le plus élémentaire »[24]. En conséquence : l'absence de langue européenne est « le frein le plus puissant à l'européanisation de l'infrastructure politique dont dépendent le fonctionnement d'une démocratie et les performances de son parlement[25]. Fait important : la langue ne saurait être réduite à un simple instrument de communication. Elle est bien plus que cela. Elle est partie intégrante de la culture politique, voire de l'identité politique. Dans ce cadre s'explique à deux égards pourquoi l'anglais ne peut pas devenir lingua franca de l'Europe : d'abord parce qu'il ne permet pas de communication – politiquement substantielle – des masses[26] ; ensuite du fait que cette communication ne s'établit pas dans la langue maternelle. La diversité linguistique constitue donc à long terme un obstacle aussi bien quantitatif que qualitatif à l'émergence d'une communauté de communication européenne – de même par conséquent qu'à l'émergence de médias, de partis et de fédérations européennes.

On peut en conclusion constater que l'absence d'un demos et d'une opinion publique européens constituent des obstacles structurels à la « parlementarisation complète » de l'UE qui ne peuvent être surmontés institutionnellement[27]. C'est la raison pour laquelle une « parlementarisation complète » de l'Union n'entraînerait pas un plus, mais un moins de démocratie[28] ; elle aurait pour conséquence non pas plus d'autodétermination des peuples européens, mais leur plus grande aliénation au sein de l'UE[29].

Autre obstacle actuel à la « parlementarisation complète » de l'UE à côté de l'absence de demos et d'opinion publique européens : le Parlement lui-même qui n'est pas le « parlement authentique » pour lequel il passe fréquemment[30], soit une représentation selon le modèle national. Car il y a fin de compte entre le Parlement européen et les parlements nationaux non seulement des différences de statut, mais des différences structurelles.
La plus importante étant que le Parlement européen n'est pas une assemblée du peuple européen, mais un parlement des peuples européens : il est élu par les nations, en fonction de législations nationales lors de scrutins nationaux où les partis nationaux[31] s'affrontent pour des « contingents » nationaux. Ces derniers montrant d'ailleurs bien que le Parlement européen ne peut déjà pas être la représentation d'un peuple européen : la relative sous-représentation des grands États ( par exemple de l'Allemagne ) en vertu du principe de proportionnalité décroissante, comme la relative surreprésentation des petits États (par exemple du Luxembourg) réduisent fortement l'égalité électorale au niveau européen, ce qui en droit national, « par exemple en droit allemand, entraînerait une dénonciation du règlement électoral communautaire comme anticonstitutionnel »[32]. On pourrait bien sûr pallier institutionnellement cette absence d' « authentique parlement » en tant qu'obstacle à une « parlementarisation complète » de l'UE, mais pas celle d'un demos et d'une opinion publique européenne. Ce serait par conséquent une grosse faute que de vouloir modeler la démocratie représentative de l'Europe sur celles des États nations.

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