Magazine / Société / Roumanie et Bulgarie / Article | 12.02.2007

La Roumanie et la Bulgarie avant l'adhésion à l'UE, de Olaf Leiße

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Le difficile chemin de l'UE

Dès février/mars 1993 la Roumanie et la Bulgarie avaient signé des accords d'association avec l'UE qui entrèrent en vigueur le 1er février 1995. En raison de leur signification particulière, on les appelle aussi « accords européens ». Certes, les deux pays étaient fortement tributaires des conséquences politiques, économiques et sociales du régime communiste et ils n'avaient pas à l'époque la capacité d'association nécessaire ; ils profitèrent cependant d'un contexte extérieur favorable, marqué tant par l'« euphorie de la réunification » que par la crainte dans les pays de l'Ouest d'une explosion sociale à l'Est du continent. Les « accords européens » prévoyaient une zone de libre-échange ; ils comportaient des règlementations de coopération économique intensive et de collaboration dans les domaines culturel et financier. Signification particulière : leur rapprochement en direction de l'Union avait été pour la première fois ancré dans un système de normes contraignantes. Les deux pays étaient en outre liés au droit européen et il leur faut depuis reprendre à leur compte les amendements à l'acquis communautaire.[1]

La Roumanie fut le quatrième pays du Centre et de l'Est à déposer sa candidature à l'entrée dans l'Union européenne le 22 juin 1995, la Bulgarie suivant le 14 décembre 1994. Bien que les deux pays fussent gouvernés par les partis successeurs des deux partis communistes, ces dirigeants politiques allaient souligner le désir d'adhésion et manifester avec force une volonté de coopération et de transformation.[2] La réaction de la Commision européenne fut prudente. Tout pays adhérent doit conformément aux critères de Copenhague disposer des institutions garantissant la démocratie et la primauté du droit, d'une économie de marché viable et d'une capacité à assumer l'acquis communautaire. Dans un Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la Roumanie/Bulgarie à l'Union européenne de 1997, celle-ci attestait de l'existence d'institutions démocratiques, mais renvoyait aux sérieux déficits des économies de marché roumaine et bulgare : les deux pays s'en trouveraient incapables de résister à la concurrence au sein de la communauté et d'assumer l'acquis économique.[3] Fragilité de l'environnement macroéconomique, secteur financier à peine en état de fonctionner, absence de garanties de la propriété, des privatisations menées de mauvaise grâce, faible taux d'investissement privé, public et étranger, donc capacité déficitaire à la concurrence et à la performance au sein du marché intérieur à venir, autant de paramètres qui interdisaient à la Commission d'attester à l'un ou à l'autre pays une économie de marché en fonctionnement.

Mais l'UE n'ignorait pas non plus que les deux pays souffraient aussi particulièrement des guerres balkaniques et des boycotts occidentaux. Elle décida en conséquence d'accorder à la Roumanie et à la Bulgarie des moyens considérables sur différents programmes d'aide communautaire de façon à garantir leur développement et à les faire progresser en direction des structures européennes. Sous les présidents Emil Constantinescu en Roumanie et Petar Stoïanov en Bulgarie, le durcissement du cours des réformes par rapport à la période précédente allait consolider la situation politique et économique. En 1999 la Commission se prononça pour la première fois dans son Rapport régulier en faveur de négociations d'adhésion. De même le Conseil européen de Helsinki suivit en décembre cette recommandation et décida de considérer chaque pays séparément quant au processus et à la clôture des négociations. Des négociations qui furent initiées en février 2000 avec les deux pays. Comme la négociation de certains chapitres traînait, la Roumanie et la Bulgarie ne firent pas partie des dix pays qui adhérèrent le 1er mai 2004 conformément à la décision du Conseil des chefs d'États et de gouvernement au sommet de Copenhague en décembre 2002. Ce qui n'était pas non plus l'objectif des délégations roumaine et bulgare. La « feuille de route » de l'UE envisageait une adhésion en 2007, date avec laquelle Sofia et Bucarest étaient d'accord.[4]

Entre-temps un politique des petites avancées allait conduire à un rapprochement plus extensif. Bulgarie et Roumanie prirent part de février 2002 à juin 2003 aux consultations de la Convention européenne à Bruxelles, dont les travaux se conclurent sur un document qui était le premier projet de constitution paneuropéen.[5] Une importante manifestation sur la scène européenne pour les deux pays, significative au plan de la politique extérieure, car leur était donnée avant l'adhésion la possibilité de peser avec les autres États du continent sur l'avenir de la construction européenne – même si le projet de constitution européenne est aujourd'hui gelé du fait des référendums avortés en France et aux Pays-Bas. En 2003, la Bulgarie et la Roumanie ouvrirent des représentations permanentes auprès de l'Union européenne à Bruxelles. En octobre 2003, la Roumanie organisa un référendum qui avait pour but de mettre sa constitution en plus grande conformité aux critères européens et d'y introduire des amendements eu égard au processus d'adhésion. Les pouvoirs du Président
étaient limités, le droit des étrangers à la propriété et à l'acquisition de biens immobiliers ancré dans le texte, de même que l'éventualité de l'abandon d'une partie des prérogatives nationales en cas d'adhésion à l'UE. Il s'agissait aussi de tester indirectement l'opinion quant à l'adhésion projetée. Une participation de 55,7% et un vote favorable à hauteur de 89,1% allant dans le sens d'un net soutien à cette dernière.

Les négociations avec la Bulgarie allaient se conclure positivement en juin 2004 avec la clôture des 30 chapitres. Le gouvernement roumain, du coup, était sous pression dans la mesure où les deux processus apparaissaient de plus en plus nettement comme largement synchronisés même s'ils s'effectuaient indépendamment l'un de l'autre. Fin 2004 ce fut en fin de compte la conclusion des négociations avec la Roumanie aussi. La Commission approuvant en février 2005 l'adhésion des deux pays . Le 13 avril 2005, le Parlement européen qui s'était prononcé jusque-là de façon plutôt critique allait voter l'adhésion de la Roumanie par 497 voix contre 93 et celle de la Bulgarie par 534 voix contre 88.[6] Le 25 avril, les deux traités étaient ratifiés en présence des présidents et des chefs de gouvernement lors d'une grande cérémonie dans l'ancienne abbaye de Neumünster au Luxembourg. Pour finir : le Parlement européen décida le 7 juillet 2005 d'accueillir au mois de septembre des observateurs roumains et bulgares.[7]

Les performances roumaine et bulgare ne resteront pas sans nuage. Sur les 800 pages et plus constituant le traité d'adhésion les « clauses de sauvegarde » ont en particulier un caractère brûlant. La Commission est-elle amenée à constater l'absence de l'élan nécessaire dans la mise en œuvre des préparatifs jusqu'à l'adhésion au premier janvier 2007 et une incapacité « à remplir les conditions d'adhésion », celle-ci peut être reportée au 1er janvier 2008 (article 39 du traité d'adhésion). Le Conseil se prononçant à l'unanimité sur recommandation de la Commission. Et l'Union se réserve encore après l'adhésion des clauses de sauvegarde spécifiques dans les domaines de l'économie (article 36), du marché intérieur (article 37), tout comme de la justice et des affaires intérieures (article 38).

La clause de report exerçait sur les deux pays une pression considérable. Comme le Conseil n'approuve les adhésions que sur recommandation de la Commission, les Rapports réguliers de celle-ci revêtent une signification toute particulière. Les derniers rapports d'ensemble datant de fin octobre 2005.[8] La Commission établissait encore une fois une liste des secteurs problématiques de la politique et de l'économie. En mai 2006, la Commission publia des rapports sur les mesures intermédiaires adoptées, de façon à informer le Conseil européen quant à la légitimité des deux candidatures.[9] Mais elle décida, compte tenu de l'importance des adhésions à venir, de ne pas délivrer encore de recommandation définitive, et de soumettre d'autres rapports en octobre 2006.

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