Magazine / Politique / La forteresse Europe / Article | 27.08.2007

Qui sont les citoyens européens ?, de Rainer Bauböck

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Libéralisation et retour du bâton

Examinons maintenant les éléments apportés par une étude détaillée récemment publiée et portant sur les conditions d'acquisition ou de perte de la citoyenneté dans l'Europe des Quinze[1]. L'une des évolutions que l'on remarque sur les dernières décennies est justement l'accélération du changement. Les lois concernant la citoyenneté étaient autrefois plutôt stables. Elles se retrouvaient rarement à l'ordre du jour et n'étaient généralement pas modifiées lors des diverses alternances politiques. La citoyenneté était en outre perçue comme intimement liée à de vieilles traditions de construction de l'État et de l'identité nationale. En 1992, le sociologue américain Rogers Brubaker expliquait la différence entre les attitudes françaises et allemandes sur la question de l'immigration par une conception de la nation basée pour l'une sur le consentement républicain et pour l'autre sur l'appartenance ethnique. Ceci n'a pas empêché l'Allemagne d'adopter en 1999 une nouvelle loi introduisant le droit du sol (ius soli) en accordant dès la naissance la citoyenneté à tout enfant né sur le territoire allemand et dont un parent au moins réside légalement dans le pays depuis au moins huit ans. Cette disposition est plus large que la loi française, qui accorde la citoyenneté automatiquement à la naissance à tout enfant dont les parents sont nés en France, et donne la possibilité à ceux nés en France de parents nés à l'étranger d'en faire le choix à l'âge adulte.

Aujourd'hui, la citoyenneté occupe une place de premier plan dans les débats politiques nationaux. Elle est devenue une question délicate, susceptible de faire l'objet de réformes législatives lors d'un changement de gouvernement. Après l'Allemagne, la Belgique (en 2000), le Luxembourg et la Suède (en 2001), la Finlande (en 2003) et le Portugal (en 2006) ont voté des lois libérales prévoyant le renforcement du droit du sol, un assouplissement des exigences, en matière de résidence par exemple, et la possibilité pour les candidats à la naturalisation de conserver leur nationalité d'origine.

La réforme votée au Portugal en février 2006 est un exemple particulièrement intéressant. En matière de citoyenneté, les États méditerranéens ont tous adopté des lois assez restrictives à l'égard des nouveaux arrivants, mais plutôt généreuses pour les émigrants ainsi que les immigrants considérés comme proches sur le plan linguistique ou ethnique. Ceci s'explique sans doute en partie par une histoire nationale marquée par une émigration massive. Comme dans les pays d'Europe du Nord ou de l'Ouest qui ont mené des politiques d'immigration liée au travail dans les années 60 et 70, ces nations ne considèrent pas comme de futurs citoyens les immigrants qui ne correspondent pas à l'identité nationale telle qu'elle est culturellement construite. La nouvelle loi portugaise, elle, introduit l'acquisition automatique de la citoyenneté pour les enfants de la troisième génération, en d'autres termes, ceux dont les parents sont nés au Portugal, ainsi que la naturalisation sur simple déclaration à la deuxième génération si l'un des parents a résidé dans le pays légalement pendant au moins 5 ans. Elle prévoit également le droit à la naturalisation pour les immigrants de la première génération qui parlent portugais et ont un casier judiciaire vierge. Il n'y a plus de conditions de ressources pour être naturalisé, pas plus qu'il n'est nécessaire d'apporter les preuves de son intégration. Enfin, en réduisant la durée de résidence requise à six ans, la nouvelle loi abolit un ancien privilège des citoyens lusophones en en faisant bénéficier tous les immigrants.

Peu de temps après être arrivé au pouvoir, le gouvernement italien de Romano Prodi a également annoncé des réformes profondes de la citoyenneté. En Grèce, les conditions d'accès à la nationalité sont parmi les plus restrictives d'Europe, et un changement semble peu probable. Il n'est pas encore sûr que le gouvernement espagnol, qui a par ailleurs mis en place une législation favorisant l'intégration des immigrants, suivra les exemples portugais et italiens. Dans les pays de " vieille immigration " de l'Europe de l'Ouest, du Nord et centrale, les périodes d'attente pour les candidats à la naturalisation vont de trois ou quatre ans (en Belgique et en Irlande) à dix (en Autriche). Si la tendance est d'accepter la double nationalité, il y a tout de même des exceptions et des reculs dans ce domaine. Cinq États (l'Autriche, le Danemark, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Luxembourg) obligent les futurs naturalisés à renoncer à leur nationalité d'origine, même si les lois allemandes et hollandaises prévoient des exceptions, et que le Luxembourg envisage de supprimer cette condition. En 1999 en Allemagne, la coalition gouvernementale n'a pas réussi à intégrer la double nationalité dans sa réforme de la naturalisation. L'Allemagne se retrouve donc avec un régime de citoyenneté étrange et très certainement intenable, qui comprend trois catégories. Ceux qui ont hérité de la double nationalité de parents d'origines différentes peuvent la conserver. Ceux qui l'ont acquises en naissant en Allemagne de parents étrangers doivent faire un choix avant l'âge de 23 ans. Et ceux qui veulent être naturalisés ne peuvent conserver leur nationalité de départ que si leur pays d'origine leur refuse le droit d'y renoncer, ce qui a pour effet pervers de récompenser des politiques de citoyenneté restrictives, en particulier dans les pays arabes.

La tendance la plus libérale est celle qui consiste à introduire le droit du sol (ius soli). Traditionnellement, presque tous les pays de l'Europe continentale fondent leur citoyenneté sur le droit du sang (ius sanguinis), c'est-à-dire la transmission par les parents. Dans les pays d'immigration, un régime strict de droit du sang fait que les deuxièmes et troisièmes générations d'immigrants sont des ressortissants étrangers dans le pays où ils sont nés, et peuvent éventuellement être expulsés vers le pays d'origine de leurs ancêtres. Aujourd'hui, la plupart des pays de l'Europe des Quinze associent le droit du sang à un accès conditionnel à la citoyenneté lié à la naissance sur le territoire. Contrairement à l'Irlande avant 2005, aucun n'applique le droit du sang sans conditions. Dans la plupart, il faut qu'au moins un parent ait résidé légalement dans le pays pendant un certain temps, ou qu'il y soit né. Dans certains cas, la citoyenneté par droit du sol ne peut être demandé qu'à un certain âge.

Le droit du sol est-il le principe le plus adapté pour les pays d'immigration ? La question est intéressante. D'une part, la naissance dans un territoire particulier peut être le fruit d'un pur hasard ou, comme dans le cas de Chen, d'un choix stratégique qui ne reflète pas un lien profond avec le pays concerné. D'autre part, le droit du sol ne bénéficie pas à ce que l'on appelle la " génération 1,5 ", en d'autres termes, les enfants nés à l'étranger qui immigrent avec leurs parents ou les suivent tout petits. Ne faudrait-il pas ajouter au droit du sol et au droit du sang la possibilité d'accéder à la citoyenneté du pays dans lequel on vit depuis l'enfance ? En Suède, les parents de mineurs qui vivent dans le pays depuis cinq ans doivent simplement signaler aux autorités qu'ils veulent que leurs enfants deviennent citoyens suédois.

Un certain nombre de nations, telles l'Autriche, le Danemark et la Grèce, sont revenues sur leurs positions libérales et ont introduit ou renforcé des lois de citoyenneté restrictives, en dépit du nombre croissant d'immigrés qui y sont installés. Les Pays-Bas sont l'exemple le plus frappant de ce renversement d'une politique autrefois libérale. Ces tendances divergentes – libéralisation d'une part, restriction d'autre part – n'ont pas grand-chose à voir avec la taille et la composition des populations immigrées, mais plutôt avec des systèmes de partis politiques et avec l'impact d'un populisme anti-immigrant sur les grands courants politiques.

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