Magazine / Politique / L'élargissement de l'UE / Article | 08.03.2007

Les petits États. Moteurs de la Construction Européenne?, de Silvia von Steinsdorff

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Jusqu'à quel point les petits États de l'UE sont-ils petits?

La taille est un critère relatif. C'est la cadre de référence qui compte ici en matière de définition. Ce qui vaut aussi pour la distinction entre petits et grands États. Ce qu'est un petit État ne peut pas être déterminé dans l'absolu, mais par rapport aux pays qui l'environnent ou qui sont en relation avec lui. De ce point de vue il y a eu, en Europe, beaucoup de changement depuis la fin de la guerre froide : l'Union soviétique et la Yougoslavie se sont disloquées en de multiples États souverains ; la Tchécoslovaquie a produit deux pays ; même les ex-satellites dont les frontières étaient restées stables ont affiché leur indépendance nationale du moment où ils n'appartenaient plus à un bloc.

Les chercheurs ont réagi à ces évolutions en réactivant l'étude longtemps négligée des petits États et soumis toute une série d'essais de classification et de définition. On peut au fond ramener ce travail conceptuel à trois paramètres en vertu desquels se constate la taille des États. Il convient de distinguer 1) les caractéristiques immanentes voire substantielles, 2) les caractéristiques contingentes/relationnelles, 3) les caractéristiques perçues ou attributives.[1] Un État est substantiellement petit quand sa trop peu nombreuse population et sa taille trop réduite ne lui permettent pas de produire avec ses propres forces, économiquement et politiquement, les biens collectifs nécessaires à une collectivité (par exemple les infrastructures, l'appareil de formation). Le critère relationnel consiste dans l'incapacité à résister aux pressions d'autres pays, de défendre son indépendance par rapport à eux. La taille peut être encore fonction des représentations qu'on peut avoir de soi ou que les autres peuvent avoir de soi, c'est-à-dire des qualités qu'on lui « attribue » indépendamment de rapports mesurables.

S'il n'y a pas au sein de l'Union d'États substantiellement très petits, soit à peine viables, la petitesse relationnelle de certains membres apparaît comme une véritable raison d'être de la communauté. On trouvait dès les origines du processus d'unification l'aspiration à protéger les voisins relativement petits d'ambitions hégémoniques éventuelles d'une République fédérale d'Allemagne relativement grande. C'est la raison pour laquelle trois grands (République fédérale, France et Italie) s'associèrent à trois petits États (Belgique, Pays-Bas et Luxembourg) au sein de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA). Justement les États du Benelux voyaient dans le contrôle supranational exercé sur une production ouest-allemande de charbon et d'acier encore imposante, malgré les conséquences de la guerre, une garantie vitale d'avenir.

C'est pour des raisons analogues que les États d'Europe centrale et orientale[2] voulaient logiquement adhérer à la communauté dans les années 1990. Compte tenu de leur expérience historique en tant qu'États tampons coincés entre les pressions étouffantes du voisin allemand à l'Ouest et la puissance russe puis soviétique à l'Est, l'adhésion correspondait à un double objectif : d'une part la garantie de sécurité par le biais d'une étroite imbrication institutionnelle avec les États d'Europe occidentale complétant l'appartenance à l'OTAN, soit la protection militaire à l'Est ; et ce sont d'autre part justement les petits États, économiquement (encore) faibles, qui profitent dans ce domaine du potentiel des grands pays européens de l'Ouest, lequel pourrait très vite générer, n'étaient les structures et les mécanismes de répartition supranationaux au sein de l'UE, de la domination nationale unilatérale.

Le contexte à l'intérieur de l'UE en est en outre l'illustration, la perception qu'on a de soi et que les autres ont de soi compte dans les rapports entre petit et grand, entre faible et fort, ceux-ci pouvant de ce point de vue varier considérablement. Un niveau attributif qui apparaît de façon particulièrement nette dans le cas du Luxembourg. Jusqu'à l'adhésion de Malte en 2004, c'était le plus petit territoire et la population la plus réduite de l'UE. Avec néanmoins en contrepartie un potentiel économique sans rapport, dès le début, avec ces données. En 1950 le Luxembourg produisait par exemple 2451 tonnes d'acier. En chiffres absolus plus que la production totale des Pays-Bas (490 tonnes), pourtant plus importants quant au territoire et à la population, et même que ce grand État qu'est l'Italie (2362 tonnes).[3] Ce potentiel disproportionné est resté inchangé : le Luxembourg demeure économiquement, avec son PNB par habitant de loin le plus élevé d'Europe, le plus grand pays de l'UE en termes relatifs. Ce potentiel économique joue évidemment un rôle dans le poids politique du pays au sein des instances décisionnaires de l'UE, nettement supérieur à l'arithmétique de ses voix et de ses sièges.[4] Le niveau attributif ne joue aucun rôle dans le calcul des voix et des sièges qui se fonde exclusivement sur la population de l'État membre. Mais à l'instar de ce qui se passe dans la plupart des institutions à caractère fédéral, le principe d'une certaine surreprésentation des petits membres s'applique également à l'UE. D'abord en raison des difficultés arithmétiques à établir une répartition équitable des voix compte tenu des formidables écarts entre les membres. En cas de pondération identique pour tous les pays des mandats au Parlement européen et des voix au Conseil de l'UE, les petits États seraient condamnés à ne plus compter pour rien dans les décisions. Les traités de la communauté ont d'autre part conféré aux États faiblement peuplés un poids supérieur en voix et en sièges pour renforcer leur caractère souverain dans les rapports avec les grands. Les majorités qualifiées ou les minorités de blocage devaient être obtenues par des coalitions de grands et de petits États.[5]

Comme le nombre des États faiblement peuplés croissait à chaque élargissement, le besoin de la nouvelle pondération des sièges et des voix esquissée en introduction et réalisée seulement par le traité de Nice en 2000 devint de plus en plus urgent. Il y avait en fin de compte un problème de démocratie à ce que des décisions essentielles soient adoptées par des alliances représentant une minorité d'Européens. Mais même si les nouveaux mécanismes de pondération de Nice ont rétabli la « justice », une certaine surreprésentation des petits États membres, arithmétiquement inévitable et politiquement souhaitée, n'en demeure pas moins.

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