Magazine / Politique / L'identité européenne / Eclairages | 22.03.2007

Cinquante ans après les Traités de Rome, de Ludger Kühnhardt

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L'Europe sous le signe du partenariat, du droit et de la démocratie

Pendant des siècles, le système européen était marqué par les rivalités et la recherche d'équilibre entre les puissances. Des ambitions que les puissances allaient prolonger jusqu' "au bout du monde": par exemple l'île caribéenne de Sainte-Lucie changea quatorze fois de propriétaire entre la Grande-Bretagne et la France, au XVIIIe siècle, au gré des actions militaires. Le Congrès de Vienne chercha précisément à corseter ce système et par là à le pacifier. La conception d'un équilibre des puissances qui le sous-tendait survécut avec peine tout le long du XIXe siècle. La surenchère nationaliste du XXe siècle et l'idéologie qui la fondait allaient déboucher sur deux guerres civiles européennes brutales et meurtrières, sur un suicide collectif qui frappa tous les peuples du continent. L'Europe devint l'Europe précédant la nôtre. Mais le concept de sécurité collective qui était au fondement de la paix de Paris en 1919 n'allait pas tenir devant les contentieux territoriaux et les conflits idéologiques. Ce ne fut pas L'Europe place forte de la démocratie proclamée par le président américain Woodrow Wilson en tant qu'ouverture sur une ère nouvelle. Elle n'était pas non plus immunisée contre elle-même, contre la volonté de se démarquer par rapport à l'ennemi, contre le triomphe du vainqueur et la mentalité revancharde du vaincu. L'Europe en ruine, voilà la quintessence de la crise qui amena les Européens à réviser progressivement l'image qu'ils se faisaient d'un ordre sur leur continent [1].

Les empires coloniaux sombrèrent, les deux puissances latérales USA et Union soviétique allaient tracer le cadre de la guerre froide, un mur divisait le continent entre démocraties et dictatures. La révision initiée du concept de sécurité vis-à-vis de l'Allemagne fut une œuvre magistrale de la politique française. Robert Schuman, le ministre des Affaires étrangères de la IVe République, ayant été en la matière l'homme politique le plus courageux et le plus visionnaire. La sécurité de son pays n'était plus assurée contre l'Allemagne, mais à l'intérieur d'un ordre incluant l'Allemagne. Le plan Schuman du 8 mai 1950 fut extrêmement contesté en France. Le gouvernement ouest-allemand de Konrad Adenauer saisissant en revanche ce geste en tant que chance de réhabilitation et de renouveau. Bien que le rapport entre la perspective d'unification ouest-européenne et la douloureuse partition de l'Allemagne restât provisoirement marqué, chez les Allemands de l'Ouest, par une certaine ambivalence. Mais le courageux engagement d'Adenauer en faveur de l'option occidentale allait transformer le paysage politique de l'Allemagne et promouvoir la réorganisation du continent dans un esprit de partenariat et d'intégration. Troisième haut fait de l'après-guerre, la décision des États-Unis de rester puissance européenne. L'OTAN, créée en 1949, fut l'instrument qui devait préserver l'architecture d'un continent divisé et menacé par le communisme sous égide soviétique. Reconstruction, garantie américaine de sécurité,et renouveau historique par le bais de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), telles étaient les formules des temps nouveaux. Jean Monnet, père spirituel de la réunion fonctionnelle et sectorielle des prérogatives de souveraineté par delà les secteurs clefs des économies allemande et française, avait conçu ce nouvel ordre fédéral européen en tant que collaborateur de l'ambassade de la Grande-Bretagne dans l'exil américain.

Comme toujours en cas de succès, ceux qui revendiquent la paternité des traités de Rome sont nombreux. Mais ce qui a été ici décisif, c'est l'approche conceptionnelle [2]. Rien de plus innovant que le transfert de prérogatives nationales spécifiques sous un toit européen et supranational. En effet, la souveraineté de l'État était depuis la paix de Westphalie de 1648 et la fin de la guerre de Trente Ans qui avait eu l'ordre européen pour enjeu un sorte de fétiche. L'autodétermination des États était devenue un dogme des théoriciens du système. Ce qui resta vrai jusqu'à la décolonisation avec la volonté planétaire d'accéder à la souveraineté nationale. Une revendication qui est aujourd'hui encore au fondement des nombreux États de la planète : grands, moyens, petits et minuscules ; réussis et avortés. Nombre d'entre eux ont grandi sur les décombres des empires coloniaux de l'Europe. Ils ont émergé sous le signe d'une idéologie européenne qui parvenue à ses limites sur son continent d'origine et que la construction européenne allait permettre de surmonter.

L'unification de l'Europe fondée par les traités de Rome du 25 mars 1957 n'initiait pas l'abolition des États nationaux de l'Europe. Les spécialistes s'opposent encore aujourd'hui sur la question de savoir si l'objectif ultime du processus n'était pas de consolider et finalement « de sauver » l'État nation [3]. Mais ce qui est beaucoup plus déterminant, c'est de comprendre l'unification de l'Europe en tant que processus dynamique tendant à transformer l'État nation, expression séculaire des conflits interétatiques, dans le cadre d'une réunion des prérogatives de souveraineté à fins d'exploitation optimale des ressources, dans le sens d'une garantie plus assurée de coexistence entre voisins et d'une redéfinition de la présence de l'Europe dans le monde.

Le 25 mars 1957 fut concrètement une date de renouveau: celui d'une communauté de droit qui associait de façon inédite une approche supranationale avec des éléments de compensation intergouvernementale. La question de savoir si la construction européenne débouchera sur une fédération ou pas restant ouverte [4]. La discussion, en soi, n'a pas grand sens et elle reste au fond sans importance quant à la poursuite concrète du processus. En fait, l'Union européenne est une fédération de type ouvert [5]. Elle est en permanence susceptible d'évoluer dans le cadre de processus politiques où se combinent plusieurs niveaux - local, régional, national et européen - de gouvernement. Le Parlement européen est aujourd'hui colégislateur sur toutes les questions essentielles de la politique européenne. Le Conseil européen agit de fait en tant qu'assemblée européenne et la Cour européenne de justice n'a cessé de s'avérer comme gardien du temple et promoteur de la construction.

Tout cela n'était en aucune manière prévisible en 1957. Trois constantes méritant d'être retenues:

L'œuvre de construction européenne est un processus en premier lieu politique qui ne peut pas plus, en ce sens, aboutir que toute autre quête d'organisation optimale d'un espace public. Le processus de construction économique n'a jamais été un but en soi. Ce sur quoi s'étaient déjà clairement entendues les délégations préparant les traités de Rome [6]. Le bais économique aurait toujours un objectif politique, celui de garantir la paix sous les auspices du droit et de la démocratie. La Communauté économique européenne ne pouvait pas plus qu'ensuite la Communauté européenne et aujourd'hui l'Union européenne recourir à une ligne directrice. Et il n'y a jamais eu, au plan théorique, de mode d'emploi général et concluant en matière de construction européenne; pas plus qu'il n'y a aujourd'hui de théorie incontestable de cette construction [7]. le processus de construction européenne a toujours évolué à partir de situations concrètes et toujours avancé dans des circonstances politiques, économique, sociales et culturelles données.

Le processus de construction européenne va à l'encontre de l'histoire de l'Europe. Il a en ce sens toujours été et reste un projet utopique. C'est un départ à rebours des faits pour une Europe meilleure qui se pense à partir de l'avenir et ne veut pas se broyer en retombant incessamment dans les ornières d'une politique de puissance périmée. Rien d'étonnant à ce que la question de la "finalité politique" n'ait pas jusqu'ici trouvé de réponse satisfaisante. C'est que depuis les origines le processus de construction européenne est ouvert. Et c'est justement en cela qu'il récuse les schémas idéologiques ou géopolitiques. L'Union européenne ne se moule pas dans un projet théorique. Elle réagit à des défis et cherche à saisir les chances qui s'offrent dans chaque phase à l'Europe. La critique portant en permanence, cependant, sur le modèle normatif d'action que l'UE se donne: Politique agricole commune, traitement de l'immigration, etc.

Le processus de construction européenne est une œuvre de l'homme. Il est et reste l'artefact d'une époque. Certains spécialistes parlant même de constructivisme. C'est au sens d'une culture politique s'étant progressivement établie en Europe qu'on peut parler de la constitutionnalisation de l'Europe en tant que processus d'accompagnement et d'impulsion de l'œuvre unificatrice depuis les traités de Rome [8]. Les traités de Rome de 1957 et le projets contractualisés de réforme qui ont suivi (Acte unique européen de 1986, traité de Maastricht de 1992, traité d'Amsterdam de 1996 et traité de Nice de 2000) constituent les sédiments d'une pré-constitution de l'Union européenne. C'est là que s'est établi un état de fait qui tend aujourd'hui à la forme d'une constitution de façon à garantir à l'UE comptant désormais trente membres, à l'époque de la mondialisation, tant sa capacité d'action que la démocratie.

Le chemin parcouru par l'Union européenne durant les cinq décennies qui précèdent a toujours rencontré des oppositions; il a fréquemment été caillouteux et souvent d'une agaçante lenteur; il a été traversé par des crises et des reculs incessants. On distinguera trois phases:

1957-1973: c'est durant cette première phase qu'ont été créées les institutions centrales qui confèrent toute son originalité au passage de la Communauté économique européenne à la Communauté européenne dans l'histoire politique de l'Europe. La Commission européenne s'est établie contre toutes les oppositions en tant que gardien des traités; la Cour européenne de justice s'est imposée comme locomotive dans la transposition juridique des décisions communautaires et par là comme moteur dans l'instauration du droit communautaire. L'accomplissement de l'Union douanière et le premier élargissement réussi à la Grande-Bretagne, à l'Irlande et au Danemark ne peuvent cependant pas faire illusion sur une réalité: l'intégration cohérente aux plans politique et militaire a jusqu'ici échoué malgré le passage de la Communauté économique européenne à la Communauté européenne.

1973-1989: Succès majeurs de cette phase d'évolution de la Communauté européenne à l'Union européenne (introduite formellement avec le traité de Maastricht de 1991): l'accomplissement du marché intérieur; l'élection directe du Parlement européen ainsi que l'accroissement progressif des droits de codécision de celui-ci; les deux vagues supplémentaires d'élargissement aux nouvelles démocraties d'Europe du Sud en Grèce, en Espagne et au Portugal; de même que les débuts d'une coopération sérieuse dans le domaine de la politique extérieure.

1989-2007: Cette phase est celle du bond en avant le plus important dans l'histoire de la construction européenne. Elle est marquée par plusieurs événements: l'introduction de l'euro; le poursuite du développement de la citoyenneté européenne; les élargissements réussis aux ex-neutres Autriche, Finlande et Suède; et surtout celui, spectaculaire, en deux fournées à douze nouveaux membres pour la plupart postcommunistes; enfin la signature du traité constitutionnel européen. Mais elle a aussi été marquée par de graves reculs [9]. Ce fut parallèlement à la joie qui accompagnait la réunification de l'Europe la néfaste rechute des quatre guerres de succession yougoslave; et puis après les rejets français et néerlandais, il ne resta plus aux politiques européens qu'à préparer un vague "Déclaration de Berlin" pour fêter les cinquante ans des traités de Rome en lieu et place de la joyeuse proclamation de l'œuvre constitutionnelle qui eût été ratifiée en tant que conclusion et sommet de cette phase de la construction européenne.

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