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Magazine / Histoire / L'identité européenne / Analyse | 22.03.2007
L'Union européenne entre la légitimité et l'effectivité, de Gerd Strohmeier
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Légitimité et efficacité au sein du processus de décision dans l'UE
L'élargissement et l'assouplissement (ou les essais allant dans le sens) de majorités (qualifiées) ont révélé deux choses : la distorsion entre intérêts nationaux et supranationaux et par là un divorce légitimité/efficacité. Du point de vue de la légitimité, l'abandon du vote à l'unanimité apparaît tout à fait problématique. En effet, les décisions à la majorité ouvrent en définitive la voie à ce que les « pays minoritaires » soient contrôlés par les « pays majoritaires » (et la Commission). C'est d'ailleurs la raison pour laquelle les votes à la majorité n'ont pu jusqu'ici être pratiqués que graduellement et partiellement, de façon restrictive et raisonnée[1]. Du point de vue de l'efficacité, en revanche, l'abandon du vote à l'unanimité apparaît indiquée. Le vote à la majorité permet d'aller plus vite et d'empêcher les blocages du système ou l'établissement de compromis minimaux.
Un problème de distorsion entre légitimité et efficacité qui est encore accusé par l'élargissement à 25, voire 27 pays membres. L'accroissement du nombre de pays membres rendant les décisions à la majorité encore plus nécessaires du point de vue de l'efficacité[2]; ce qui vaut pour les décisions à l'unanimité du point de vue de la légitimité[3].
La nécessité de votes à la majorité découle de la taille croissante du Conseil. Plus une assemblée est nombreuse, moins il est probable que l'on parvienne à des décisions unanimes et que l'exigence d'unanimité produise des résultats notables. En cas de vote à l'unanimité, un pays peut bloquer à lui tout seul un projet des 26 autres. C'est pourquoi on avait souhaité lors des conférences intergouvernementales qui précèdent et puis dernièrement à travers la constitution européenne, à côté d'une réforme des institutions, surtout celle des procédures de vote, soit une extension et l'assouplissement du vote à la majorité (qualifiée).
La nécessité du vote à l'unanimité découle en revanche d'une hétérogénérité croissante du Conseil. Plus une assemblée est hétérogène, plus il est probable qu'elle soit traversée par des contradictions de fond résultant d'intérêts vitaux défendus par les représentants et à partir desquels les décisions à la majorité bénéficient d'un faible support. L'UE n'a pas seulement grandi à chaque élargissement, en particulier naturellement du fait de l'extension à l'Est en 2004, tout comme dernièrement à la Roumanie et à la Bulgarie ; elle est devenue plus hétérogène et par là plus fragile ; elle a besoin d'un « plus de consensus » ; elle est de moins en moins « productrice de majorité »[4]. C'est la raison pour laquelle une réforme des procédures de vote était – à côté de celle des institutions – un point hautement critique lors des révisions précédentes des traités et des négociations récentes sur la constitution européenne, à propos duquel certains pays membres se sont élevés avec véhémence contre un (éventuel) « contrôle » de l'étranger et se sont battus pour leur droit de veto[5] tout comme pour leur poids dans les votes à majorité qualifiée[6].
Le problème traverse tel un fil rouge les essais de réforme qui précèdent : le gain nécessaire en marge de manœuvre supranationale - rendu nécessaire par l'élargissement à l'Est - ne peut s'opérer qu'à travers un abandon – problématique du fait même de l'élargissement à l'Est - ; voilà pourquoi les conférences intergouvernementales d'Amsterdam et de Nice n'ont en définitive produit qu'un « consensus de plus petit dénominateur commun » et quantité de left-overs. Depuis la conférence intergouvernementale d'Amsterdam, l'histoire de la construction européenne est en grande partie celle d'un report du problème. De même qu'« Amsterdam » mène à « Nice »et « Nice » à « post-Nice », « post-Nice mène au « processus constitutionnel » et le « processus constitutionnel » se conclut sur un consensus ; ce dernier consensus semblant en fin de parcours défendable à tous les gouvernants, mais comme en témoignent le « non » des Français et le « Nee » des Néerlandais[7] pas à une bonne partie des gouvernés. Ce qui apparaît ici nettement, c'est que l'on a procédé à l'élargissement de l'Europe sans avoir jeté au préalable les bases de l'élargissement et résolu par là un problème central de l'UE.
[1] C'est ainsi que le Conseil recherche en règle générale – malgré le recours possible à des décisions à la majorité (qualifiée) – le consensus, cf. Melanie Piepenschneider, « Vertragsgrundlagen und Entscheidungsverfahren », in Europäische Union, Information zur politischen Bildung, 279, 2005, p. 18-32, ici p.25.
[2] Qu'on y songe : à l'heure actuelle ni les 15 « anciens » membres, ni les 13 « plus grands » membres (soit en tout à peu près 88% de la population de l'UE) ne peuvent disposer d'une majorité qualifiée.
[3] Ce qui apparaît nettement dès lors qu'actuellement ni les États de la Baltique (à l'exclusion de l'Allemagne ), ni ceux de la Méditerranée (à l'exclusion de la France ) ne peuvent empêcher la constitution d'une majorité qualifiée ou former une minorité de blocage. La même chose valant pour les États « eurosceptiques ».
[4] Ce qui ne porte pas, ici, sur les différences économiques, mais sur les différences socioculturelles au sens large. La tradition démocratique, en particulier, étant très diversement accentuée selon les États membres, cf. Jürgen Gerhards, « Europäisierung von Ökonomie und Politik und die Trägheit der Entstehung einer europäischen Öffentlichkeit », in Maurizio Bach (éd.), Die Europäisierung nationaler Gesellschaften, Wiesbaden, 2000, p. 278.
[5] C'est ainsi que la constitution prévoit le vote à l'unanimité dans 70 domaines, les pays membres ayant insisté vigoureusement sur leur droit de veto dans des champs en partie tout à fait différents, cf. W. Weidenfeld, op. cit. (note 2), p.34-36.
[6] Le passage de la « triple majorité » à la « double majorité » fut de la sorte un point central de controverse à propos duquel la signature des chefs d'État et de gouvernement allait avant tout échouer en décembre 2003.
[7] Cf. W. Weidenfeld, op. cit. (note 2), p.10.
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