Magazine / Politique / L'élargissement de l'UE / Article | 08.03.2007

Les petits États. Moteurs de la Construction Européenne?, de Silvia von Steinsdorff

« retour . 1 . 2 . 3 . 4 . suivante »

Bénéficiaires de la construction européenne

Comme en atteste le cas du Luxembourg, particulièrement petit en termes relationnels mais singulièrement grand du point de vue attributif, le poids politique des États faiblement peuplés de l'UE peut excéder de beaucoup leur capacité à peser numériquement au sein de la communauté. Des études empiriques récentes montrent même que les États petits sont idéalement placés, au-delà de tout calcul, pour s'imposer au sein des instances décisionnaires de l'UE. La capacité ou la dimension partielle conférant à un petit pays un poids particulier, voire une importance supplémentaire dans des contextes déterminés – le potentiel disproportionné du Luxembourg – n'est qu'un atout entre autres pour négocier d'égal à égal avec des États plus considérables. Les analystes ont introduit d'autres variables: les spécificités sociales nationales, communes du moins aux anciens membres parmi les petits États de l'UE; la logique particulière du fonctionnement des institutions de l'Union; puis last but not least l'habileté de nombre d'hommes politiques issus des petits États en matière de négociation.

Dans le cas d'une majorité des petits États européens les spécificités politiques nationales semblent renforcer le poids au sein de l'UE. Par exemple le chercheur Peter Katzenstein est d'avis que les étroites imbrications entre ces pays et leurs voisins au plan économique, tout comme l'ouverture économique qui en résulte, auraient facilité la cristallisation de structures décisionnaires par branche.[1] Il y aurait au centre du discours social non pas la concurrence, mais une recherche permanente des solutions politiques. La disponibilité au compromis et à la décision négociée serait donc plus marquée en Suède, au Danemark, en Belgique et aux Pays-Bas, mais également en Autriche et en Suisse, qu'en Allemagne, en Grande-Bretagne ou en France. Une culture du consensus qui bénéficie aux petits États au sein des mécanismes de décision complexes de l'UE lesquels exigent par définition l'équilibre des intérêts et l'aptitude des acteurs au compromis.

Si l'on établit un lien avec nos connaissances théoriques de la négociation, les avantages qui vont aux petits États dans les mécanismes de tractations européens se font encore plus nets. Le succès d'une négociation tient moins à l'importance ou à la force en termes absolus qu'à la perception générale des options susceptibles d'être choisies par l'une ou l'autre des parties. Les petits membres de l'UE bénéficiant ici d'un paradoxe: justement la faiblesse leur confère un poids dans les négociations que ne traduisent pas les facteurs objectifs.[2] Souvent ils ne sont pas perçus par les grands comme les représentants sérieux d'intérêts concurrents, d'autant qu'ils savent se montrer très flexibles sur nombre de sujets. C'est d'alleurs pourquoi ils parviennent à imposer leur point de vue, sans concessions majeures, dans les quelques secteurs bien déterminés où leur intérêt national est concerné.

La Politique agricole commune illustre bien ce paradoxe de la faiblesse perçue se transformant en force objective. Les grands pays ont un large éventail d'intérêts agricoles qu'ils ont dès le début essayé de faire passer en force lors des tractations périodiques en matière de quotas de production et de commercialisation, débouchant par là très vite sur un amalgame d'intérêts contraires; les petits pays n'interviennent que ponctuellement, mais avec d'autant plus de véhémence (et de succès). Le Danemark ne s'intéresse par exemple qu'aux quotas sur la viande de porc et le lait, le Portugal surtout à la volaille, à la vigne et aux céréales.[3] Leur recul et leur disponibilité au compromis sur toute une série d'autres problématiques rend les petits États plus acceptables par les plus grands qui sont eux impliqués dans tous les domaines, par rapport aux quelques intérêts, certes bien défendus, des premiers.

De même pour les effets spécifiques des institutions supranationales de l'UE qui avantagent les petits États à maints égards. Par exemple la Commision européenne passe traditionnellement pour un « allié naturel » des petits membres devant les égoïsmes nationaux des grands.[4] C'est que la Commission dont les membres travaillent en définitive non pas en tant que représentants de leurs pays respectifs, mais exclusivement comme les avocats d'intérêts communautaires forme justement un contrepoids naturel aux aspirations hégémoniques des grands. Les petits États membres ont donc toujours plaidé, jusqu'ici, en faveur d'un renforcement des compétences supranationales de la Commission, même quand une semblable évolution allait en définitive au détriment de leurs compétences nationales propres. Ils placent leur confiance dans une Commission « gardienne des traités », susceptible d'aménager des compromis équitables entre les intérêts de membres grands et petits.[5] Ils trouvent là une compensation habile de la petitesse, voire de la faiblesse relationnelle qui interdit de faire passer ses propres intérêts nationaux par la voie directe. Le soutien sans réserve des intérêts communautaires peut dans pareil contexte être plus utile aux dossiers nationaux qu'un unilatéralisme de toute façon condamné à l'échec.

Outre la marge institutionnelle de manœuvre esquissée, qui permet aux petits membres d'exercer un poids sans rapport à leur taille dans les processus de décision, l'Union leur ouvre aussi des espaces considérables d'action quant aux hommes. Ce sont ici précisément leurs ressources limitées qui avantagent en définitive les petits, aussi bien sur le plan personnel que du point de vue du contenu. Compte tenu de leurs administrations restreintes et de leurs faibles moyens financiers, les représentants des petits États participent souvent aux processus décisionnaires en tant que simples observateurs, silencieux, qui se contentent de rester en marge et ne défendent pas de points de vue particuliers. Ce qui ne les empêche pas d'avoir accès à toutes les informations et d'être impliqués dans toutes les négociations. Comme les acteurs principaux ne les perçoivent pas en tant que menace sur leurs propres intérêts, les représentants des petits États se voient fréquemment assigner, en situation de conflit, un important rôle de médiation entre des grands dont les points de vue s'affrontent.[6]

L'histoire de la construction européenne fournit de nombreux exemples de ces services d' « honnête courtier » assumés par les petits et de leur importance capitale. D'où le véritable éloge du ministre belge des Affaires étrangères Paul-Henri Spaak dans les mémoires d'Adenauer. Alors que les trois grands fondateurs de la Communauté européenne se mesuraient avec obstination préalablement à la signature des traités de Rome en 1957, c'est le représentant de la petite Belgique qui sauva à plusieurs reprises les négociations de l'échec. Dans les termes du premier chancelier de la République fédérale : sans le « potentiel créatif » de Spaak et son « aptitude à trouver le mot juste au bon moment », la construction européenne à venir serait, faute d'accord sur ses fondements, restée embourbée dès le début.[7] De même dans le passé récent, par exemple en amont de l'Union monétaire et de l'élargissement, on en est arrivé à des situations où les représentants des petits États ont su désamorcer avec habileté les conflits entre grands et relancer du même coup la construction européenne. Ces services d' « honnête courtier » sont un moyen à ne pas sous-estimer, pour les leaders des petits pays, d'obtenir sur la scène internationale une attention et une reconnaissance qui ne leur reviendrait pas sinon.

Si l'on fait le bilan quant au poids éventuel des petits États dans les processus décisionnaires au sein de l'UE tel que nous l'avons présenté, le constat est évident. Ce sont les petits États qui bénéficient majoritairement du modèle supranational de construction justement en raison de leur infériorité relationnelle et perçue comme telle par rapport aux grands. Pertti Joenniemi, spécialiste danois des petits États, va jusqu'à poser un moindre importance comme critère essentiel du poids dans la politique européenne. D'autant que les petits États auraient gagné en importance depuis la fin de la guerre froide, en Europe, parce que n'ayant pas à supporter les fardeaux légués par l'histoire des politiques de grande puissance et des intérêts nationaux à défendre. Un contexte selon l'auteur où « small could indeed become a synonym for smart in the post-Cold War era».[8]

« retour . 1 . 2 . 3 . 4 . suivante »

Des articles supplémentaires sur les thèmes » Élargissement UE / Politique de voisinage de l´UE, » Politique Européenne, » Europe
Pour en savoir plus sur les thèmes de la revue de presse » Élargissement UE / Politique de voisinage de l´UE, » Politique Européenne, » Europe