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Wer sind die Bürger Europas?, von Rainer Bauböck

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Besonders interessant ist der Trend, neben der in den meisten Ländern bereits früher verlangten Kenntnis der Landessprache allgemeine Einbürgerungstests vorzuschreiben. Derartige Prüfungen wurden erst kürzlich in Österreich, Dänemark, Deutschland, Griechenland, den Niederlanden und Großbritannien eingeführt; sie umfassen Fragen zu Landesgeschichte, Verfassung und Alltagskultur. Es besteht die Gefahr, dass solche Tests sozial selektiv wirken und insbesondere die Einbürgerung von Menschen ohne sekundäre oder tertiäre Bildung erschweren. Während Sprachkenntnisse der gesellschaftlichen und politischen Integration fraglos dienlich sind, bleibt der Sinn der Einbürgerungstests mit ihren teilweise weit hergeholten Fragen zu bezweifeln.

Dennoch bedeutet dieser neue Trend in der Einbürgerungspolitik nicht unbedingt eine Rückkehr zu einer ausschließenden, auf ethnischen Kriterien basierenden Vorstellung von Staatsbürgerschaft. Stattdessen bringt er eine Verschiebung in der öffentlichen Wahrnehmung von Integration zum Ausdruck. Die Regierungen von Ländern mit alteingesessenen Einwanderergemeinschaften sind besorgt über "ethnische Enklaven" (Großbritannien), "Kommunitarismus" (Frankreich) und "Parallelgesellschaften" (Deutschland). Diese Ängste beziehen sich heutzutage in erster Linie auf Immigranten muslimischer Herkunft. Das wahrgenommene Gefahrenpotential reicht von struktureller Arbeitslosigkeit und in bestimmten Stadtvierteln konzentrierte Armut bis hin zu einem Aufeinanderprallen kultureller Werte, Straßenschlachten und Terroranschlägen. Die neue Einbürgerungspolitik legt großen Wert auf Integration als Vorbedingung für die Einbürgerung; Integration wird dabei weniger als strukturelle Rechte- und Chancengleichheit definiert, sondern vielmehr als die Anstrengung und Leistung des Einzelnen. Staatsbürgerschaft leitet sich in dieser Vorstellung nicht länger aus ethnischer Zugehörigkeit und Abstammung ab, aber genauso wenig wird sie als individueller Rechtsanspruch und als Werkzeug zur Integration in Gesellschaften mit vielfältigen Herkünften wahrgenommen. Stattdessen wird die Staatsbürgerschaft zu einer Belohnung für jene Einwanderer, die keine Bedrohung für die breite Gesellschaft darstellen, weil sie über ausreichendes Einkommen verfügen, in der Landessprache kommunizieren können, sich mit den Traditionen des Gastlandes identifizieren und seine öffentlichen Werte bejahen. Unbeantwortet bleibt die Frage, warum die Verweigerung der Staatsbürgerschaft für dauerhaft im Land lebende Immigranten die angenommene Bedrohung verringern sollte. Ist es nicht viel wahrscheinlicher, dass Frustration und Entfremdung wachsen, wenn eine an den sozialen Rand gedrängte Gruppe von politischer Partizipation und Repräsentation ausgeschlossen bleibt?

Diese Fragen bezüglich der richtigen Integrationsstrategie werden jedoch unvermeidlich beiseite gefegt, wenn der Erwerb einer Nationalität zur Angelegenheit des Staatsschutzes wird, wie dies schon zuvor bei der irregulären Migration und dem Asylrecht der Fall war. Im Kampf gegen den globalisierten Terrorismus suchen Regierungen nach Möglichkeiten, Verdächtigen die Staatsbürgerschaft zu entziehen, um sie abschieben zu können. Die doppelte Staatsbürgerschaft war für Migranten mit starker Bindung an ihr Herkunftsland bislang von großem Wert; nun könnte sie für einige von ihnen zur Falle werden. Entzieht man ihnen die Staatsbürgerschaft ihres Aufenthaltslandes, ist das Land der zweiten Staatsbürgerschaft verpflichtet, sie aufzunehmen.

Staatsbürgerschaftliche Konflikte in den neuen Mitgliedsländern

In den neuen, im Mai 2004 hinzugekommenen EU-Mitgliedsländern finden wir ein deutlich anderes Panorama der Staatsbürgerschaft.[1] Im Gegensatz zu den 15 alten EU-Mitgliedsstaaten hat keines dieser Länder zu Beginn des 20. Jahrhunderts innerhalb seiner jetzigen Grenzen existiert. Sowohl Ungarn als auch Polen erfuhren nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg dramatische Grenzverschiebungen; Zypern und Malta wurden erst in den 1960er Jahren unabhängig; die drei baltischen Staaten existieren erst wieder seit dem Ende der Annektierung durch die Sowjetunion im Jahr 1991; und Slowenien, die Tschechische Republik und die Slowakei wurden erst nach dem Zusammenbruch der sozialistischen Föderationen in den Jahren 1991 und 1992 als unabhängige Staaten gegründet.

Diese dramatischen Brüche in der Landesgeschichte werfen ein Problem auf, das in älteren Staaten unbekannt oder vergessen ist: Wer soll berücksichtigt, wer soll ausgeschlossen werden, wenn es um die anfängliche Bestimmung des Staatsvolkes geht? In Lettland und Estland hatte die Wiedereinführung des Staatsbürgerrechts von 1940 für viele Russen, die sich während der sowjetischen Annektierung im Land niedergelassen hatten, unvermittelt die Staatenlosigkeit zur Folge. Um ihre neuerliche Einbürgerung mussten sie sich unter Bedingungen bemühen, die den Erwerb der Staatsbürgerschaft äußerst schwer machten. Eine ähnliche Situation ergab sich in Slowenien, wo bürokratische Hürden die Einbürgerung von Menschen aus anderen jugoslawischen Staaten erschwerten und mindestens 18.000 Personen "auslöschten", die von der Einwohnerliste gestrichen und fortan als Ausländer geführt wurden.

Ein weiteres Problem in den neuen EU-Mitgliedsländern stellen die grenzüberschreitenden Beziehungen zwischen "Mutterstaaten" und außer Landes lebenden Bevölkerungsteilen dar, die als Teil einer größeren Kulturnation angesehen werden. Diese externen Minoritäten sind meist dadurch entstanden, dass sich Grenzen über Menschen hinwegbewegt haben und nicht Menschen über Grenzen. Der Ruf nach Schutz der Minderheiten durch ihre Mutterstaaten hat in jenen Staaten, die deren Siedlungsgebiete einschließen, historische Ängste geweckt. Seit 2001 haben Ungarn, Slowenien und die Slowakei so genannte Statusgesetze verabschiedet, um außer Landes lebenden Minoritäten, die als Teil einer größeren, kulturell definierten Nation betrachtet werden, einen quasi-staatsbürgerschaftlichen Status einzuräumen. Im Dezember 2004 scheiterte ein ungarisches Referendum zur Einführung der doppelten Staatsbürgerschaft für bis zu drei Millionen ungarischsprachiger Einwohner von Rumänien, der Slowakei und Serbien an der zu geringen Wahlbeteiligung. Im Erfolgsfall hätte die Initiative nicht nur für internationale Spannungen gesorgt, sondern wahrscheinlich auch ein externes Wahlrecht nach sich gezogen und den nationalistischen Parteien bei Wahlen in Ungarn eine dauerhafte Mehrheit gesichert.

Die Notwendigkeit gemeinsamer europäischer Standards

Aus diesem kurzen Überblick über die Staatsbürgerschaftspolitik in der Europäischen Union lässt sich ersehen, dass die Frage innenpolitisch zunehmend an Stellenwert gewinnt und irgendwann möglicherweise auch zu Konflikten zwischen den Mitgliedsländern führen wird. Eine spontane Einigung auf liberale Normen ist nicht mehr zu erwarten. Fünfzehn Jahre nach Einführung der Unionsbürgerschaft ist es an der Zeit, dass die Europapolitiker die Initiative ergreifen und für alle Mitgliedsländer gemeinsame europäische Standards zur Regelung der Staatsbürgerschaft festlegen. Dies erfordert nicht die Aufzwingung eines einzigen europäischen Staatsangehörigkeitsgesetzes; der Prozess könnte als offene Koordinierungsmaßnahme einen Anfang nehmen und in die Schaffung einer beschränkten EU Kompetenz zur Einforderung europäischer Solidaritätsprinzipien oder zur Verhinderung diskriminierender Einbürgerungshürden münden. Will man die Unionsbürgerschaft ernst nehmen, muss man sich zunächst darauf einigen, wer die zukünftigen Bürger Europas sein sollen.

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